Opinion of Advocate General Ćapeta delivered on 30 May 2024.

• Jurisdiction: European Union
• Court: Court of Justice (European Union)
• ECLI: ECLI:EU:C:2024:444
• Date: 30 May 2024

Edición provisional

CONCLUSIONES DE LA ABOGADA GENERAL

SRA. TAMARA ĆAPETA

presentadas el 30 de mayo de 2024 (1)

Asunto C‑23/23

Comisión Europea

contra

República de Malta

[Incumplimiento de Estado — Directiva 2009/147/CE — Conservación de aves silvestres — Captura de ejemplares vivos — Régimen de excepciones que autoriza la captura de fringílidos — Artículo 9, apartado 1, letra b) — Excepción para fines de investigación — Requisitos — Motivación precisa y adecuada — Inexistencia de una alternativa satisfactoria]

I. Introducción

1. El halcón no es la única ave por la que Malta es célebre. (2) Durante siglos, en efecto, este país ha mantenido la tradición de capturar fringílidos silvestres que migraban sobrevolando su territorio. (3)

2. En la Unión Europea, los fringílidos silvestres están protegidos por la Directiva sobre las aves. (4) Siguiendo la inmortal frase de Sam Spade en el Halcón Maltés, «no me importa tener una cantidad razonable de problemas», la República de Malta aceptó, durante las negociaciones de adhesión, adaptar sus costumbres a las exigencias de la Directiva sobre las aves antes de 2008. (5)

3. En 2009, Malta prohibió, por tanto, la captura de fringílidos. Sin embargo, en 2014, decidió invocar la excepción prevista en el artículo 9, apartado 1, letra c), de la Directiva sobre las aves con el fin de permitir la captura de siete especies de fringílidos silvestres como actividad recreativa.(6)

4. En su sentencia de 21 de junio de 2018, Comisión/Malta, (7) el Tribunal de Justicia declaró que el régimen de actividades recreativas no reunía los requisitos para acogerse a tal excepción. Reviste especial importancia para el presente recurso el hecho de que el Tribunal de Justicia consideró que la falta de conocimiento de la procedencia de las poblaciones de aves de referencia que migran sobrevolando Malta impedía satisfacer el criterio de las «pequeñas cantidades» establecido en la excepción para actividades recreativas de la Directiva sobre las aves (en lo sucesivo, «falta de conocimiento»). (8)

5. A raíz de esa sentencia, Malta derogó el régimen de excepciones para actividades recreativas.

6. En octubre de 2020, Malta adoptó el «Proyecto Fringílidos». (9) Dicho proyecto prevé la captura de ejemplares vivos de las mismas siete especies de fringílidos que se contemplaban en la normativa que autorizó la captura recreativa, pero las capturas que propone el Proyecto Fringílidos se prevén como parte de un supuesto proyecto de investigación. La nueva normativa por la que se establece el marco del Proyecto Fringílidos se basa en otra excepción de la Directiva sobre las aves, que puede invocarse, con arreglo a su artículo 9, apartado 1, letra b), para «fines de investigación».

7. La Comisión Europea considera que el Proyecto Fringílidos es solo un subterfugio para permitir que prosigan las mismas actividades recreativas de captura de fringílidos, que el Tribunal de Justicia declaró contrarias a la Directiva sobre las aves en la sentencia Comisión/Malta. En consecuencia, sobre la base del artículo 258 TFUE, la Comisión incoó el procedimiento por incumplimiento que ha dado lugar al presente recurso. (10)

II. Marco jurídico

A. Derecho de la Unión

8. Junto con la Directiva sobre los hábitats, (11) la Directiva sobre las aves es el instrumento de la Unión que tiene por objeto la conservación de la biodiversidad. (12)

9. Como resulta de los considerandos 3 y 5 de la Directiva sobre las aves, la preservación de la diversidad de las especies de aves no solo es un objetivo medioambiental en sí mismo, sino que también se considera necesaria para la realización de los objetivos de la Unión de desarrollo sostenible y mejora de las condiciones de vida.

10. Pese a ciertas diferencias en el régimen aplicable a las especies de aves enumeradas en los anexos I a III de la Directiva sobre las aves, el artículo 1, apartado 1, de dicha Directiva precisa que su objetivo es la conservación de «todas las especies de aves que viven normalmente en estado salvaje en el territorio europeo de los Estados miembros en los que es aplicable el Tratado». (13) Para ello, la Directiva sobre las aves regula «la protección, la administración y la regulación de dichas especies y de su explotación».

11. El artículo 5 de la Directiva sobre las aves prohíbe, en particular, cualquiera que sea el método empleado, matar o capturar intencionadamente aves o perturbarlas de forma intencionada.

12. El artículo 8, apartado 1, de la Directiva sobre las aves dispone además:

«En lo que se refiere a la caza, la captura o muerte de aves en el marco de la presente Directiva, los Estados miembros prohibirán el recurso a cualquier medio, instalación o método de captura o muerte masiva o no selectiva o que pudiera causar la desaparición local de una especie, y en particular, los que se enumeran en la letra a) del anexo IV.»

13. En el anexo IV, letra a), cuarto guion, se mencionan las redes y trampas entre los medios y métodos de captura prohibidos y, según la sentencia Comisión/Malta, las redes «clap-net», cuyo uso está contemplado en el «Proyecto Fringílidos», están comprendidas en dicha disposición. (14)

14. Aunque la Directiva sobre las aves prohíbe en principio la captura de aves, el Tribunal de Justicia ha considerado que, en ciertas condiciones, la caza o captura de aves silvestres con fines recreativos puede constituir una «explotación prudente» autorizada por esta Directiva. (15) Ello parece conforme con el artículo 2 de la citada Directiva, que permite a los Estados miembros tener en cuenta las exigencias económicas y recreativas al establecer las medidas necesarias para la conservación de las aves.

15. No obstante, como también ha confirmado el Tribunal de Justicia,(16) el mantenimiento de actividades tradicionales no constituye una excepción autónoma al régimen de protección establecido por la Directiva sobre las aves. Por el contrario, solo puede autorizarse una excepción si está contemplada en la propia Directiva sobre las aves y se dan las condiciones especificadas en ella.

16. A este respecto, el artículo 9, apartado 1, de la Directiva sobre las aves tiene el siguiente tenor:

«Los Estados miembros podrán introducir excepciones a los artículos 5 a 8 si no hubiere otra solución satisfactoria, por los motivos siguientes:

[…]

b) para fines de investigación o de enseñanza, de repoblación, de reintroducción así como para la crianza orientada a dichas acciones;

c) para permitir, en condiciones estrictamente controladas y de un modo selectivo, la captura, la retención o cualquier otra explotación prudente de determinadas aves en pequeñas cantidades.»

B. Derecho maltés

17. La República de Malta estableció el Proyecto Fringílidos en 2020. La normativa pertinente fue adoptada sobre la base de las «Wild Birds Regulations» (normas sobre la conservación de las aves silvestres), (17) que es el acto legislativo por el que se transpone la Directiva sobre las aves al Derecho maltés.

18. El artículo 9 de las normas sobre la conservación de las aves silvestres transpone el artículo 9 de la Directiva sobre las aves, fija las condiciones que han de aplicarse para apreciar las excepciones y establece un procedimiento específico de toma de decisiones en el que interviene el Comité Ornitológico Maltés, cuyas funciones están reguladas por el artículo 10 de las normas sobre la conservación de las aves silvestres.

19. El Proyecto Fringílidos fue establecido por las Framework Regulations 2020 (normas marco) (18) y fue puesto en marcha ese año sobre la base de la Declaración de 2020. (19) El marco básico fue modificado en 2021 por las normas marco de 2021, (20) que fueron adoptadas ese año por la Declaración de 2021 (21) y el año siguiente por la Declaración de 2022. (22)

20. Las normas pertinentes «establecen un régimen que admite, en condiciones de riguroso control y con criterio selectivo, una excepción de investigación con el fin de determinar la población de referencia de Malta [de siete especies de fringílidos] sobre la base del artículo 9, apartado 1, letra b), [de la Directiva sobre las aves] […]». (23) Las normas marco de 2020 explicaban asimismo, en su artículo 1, apartado 2, que el proyecto «persigue específicamente recopilar información científica suficiente para que Malta introduzca un régimen de excepciones con arreglo al artículo 9, apartado 1, letra c), de la Directiva sobre las aves que cumpla el criterio de las “pequeñas cantidades” tal como ha sido interpretado por el Tribunal de Justicia en [la sentencia Comisión/Malta]».

21. En el Proyecto Fringílidos, tales datos se recogerían capturando aves de las siete especies de fringílidos objeto del proyecto, utilizando redes «clap-net» con una malla de tamaño no inferior a 18mm por 18mm. El diseño del estudio tiene por objeto alcanzar la saturación de datos cuando el tamaño de la muestra llegue a entre 60 y 70 controles de anillas por cada una de las siete especies de fringílidos.

22. La captura debe ser realizada por personas que posean una licencia especial, que se denominan recopiladores de datos. Puede emitirse esta licencia especial a favor de personas que dispongan de una licencia general de captura de ejemplares vivos, presenten un plano del lugar indicando la ubicación de sus «clap-nets» aprobadas y asistan a un curso preceptivo sobre los objetivos de la investigación.

23. Tras capturar el ave, el recopilador de datos comprueba si está anillada y, de ser así, introduce la información de la anilla en un formulario de recuperación (lo cual se denomina «control»). El formulario debe devolverse a la Wild Birds Regulation Unit (Unidad de Regulación de Aves Silvestres; en lo sucesivo, «WBRU») de Malta. Desde la adopción de las normas marco de 2021, se exige que el recopilador de datos comunique inmediatamente todos los ejemplares que capture al organismo regulador (que ya era, en aquel momento pertinente, la WBRU), incluidos los ejemplares no anillados. Después de...