Opinion of Advocate General Kokott delivered on 11 July 2024.

• Jurisdiction: European Union
• Celex Number: 62023CC0121
• ECLI: ECLI:EU:C:2024:615
• Date: 11 July 2024
• Court: Court of Justice (European Union)

Edición provisional

CONCLUSIONES DE LA ABOGADA GENERAL

SRA. JULIANE KOKOTT

presentadas el 11 de julio de 2024 (1)

Asunto C‑121/23 P

Swissgrid AG

contra

Comisión Europea

«Recurso de casación — Mercado interior de la electricidad — Reglamento (UE) 2017/2195 — Artículo 1, apartados 6 y 7 — Gestores de la red de transporte (GRT) de electricidad — Participación en las plataformas europeas para el intercambio de productos estándar para la energía de balance — Plataforma Europea TERRE — Escrito de la Comisión Europea que deniega la participación de un GRT de electricidad presente en Suiza y exige su exclusión — Recurso de anulación — Artículo 263 TFUE — Acto recurrible — Afectación directa — Facultad discrecional — Inexistencia de un derecho individual a la autorización — Derecho a una tramitación diligente e imparcial del expediente y a una toma de posición motivada — Derecho a ser oído — Artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea — Derecho a la tutela judicial efectiva»

I. Introducción

1. El presente asunto brinda al Tribunal de Justicia la ocasión de precisar los contornos del concepto de «acto recurrible» o de «acto impugnable», en su caso, su relación con el concepto de «afectación directa» en el sentido del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto.

2. Constituye el objeto del presente asunto una situación en la que la normativa de la Unión sobre cuya base se adoptó el acto controvertido, a saber, el Reglamento (UE) 2017/2195, (2) reserva al autor del acto, es decir, a la Comisión Europea, una amplia facultad de apreciación, incluso una facultad discrecional, en relación con la adopción de una autorización. De esta forma, en contrapartida, en defecto de una competencia reglada de la Comisión a estos efectos, los operadores económicos afectados no pueden hacer valer un derecho individual a obtener tal autorización. Pues bien, en una situación como está, ¿está justificado considerar que un acto que deniega tal autorización no puede ser impugnado por dichos operadores por el motivo de no ir dirigido «a producir efectos jurídicos obligatorios que puedan afectar [sus] intereses, modificando sustancialmente [su] situación jurídica» (3) o, en otras palabras, por el motivo de que dicho acto no es vinculante jurídicamente y que, por tal razón, no les perjudica?

3. Ese fue, precisamente, el enfoque adoptado por el Tribunal General en su auto de 21 de diciembre de 2022, Swissgrid/Comisión (T‑127/21, no publicado, EU:T:2022:868), impugnado por la recurrente Swissgrid AG en el presente recurso de casación (en lo sucesivo «auto impugnado»). Mediante dicho auto, el Tribunal General declaró inadmisible el recurso de la demandante por el que solicitaba la anulación de la decisión supuestamente contenida en un escrito firmado por una directora de la Dirección General de Energía (en lo sucesivo, «DG “Energía”») de la Comisión (en lo sucesivo, «escrito controvertido»). En este escrito, la directora se negó, en virtud del artículo 1, apartado 7, del Reglamento 2017/2195, a autorizar la participación de Suiza, incluida la demandante, en las plataformas europeas para el intercambio de productos estándar para la energía de balance, en particular la plataforma Trans European Replacement Reserves Exchange (plataforma europea para el intercambio de energías de balance procedentes de reservas de sustitución; en lo sucesivo, «plataforma TERRE»).

4. Pues bien, como se explicará a lo largo de las presentes conclusiones, considero que la equiparación de la inexistencia de una competencia reglada a la inexistencia de un acto impugnable equivale a una denegación de justicia. Esta conclusión se impone con mayor motivo si se considera que, en este asunto, el escrito controvertido da respuesta a una solicitud de autorización formulada por la demandante, a raíz de la adopción de dictámenes favorables, tanto por parte de los gestores de la red de transporte (en lo sucesivo, «GRT») de electricidad que participan en la plataforma TERRE como por la Agencia de Cooperación de los Reguladores de la Energía (en lo sucesivo, «ACER»). En efecto, ni la existencia de un poder discrecional de la Comisión ni la inexistencia de un derecho individual a obtener un cierto comportamiento de su parte pueden, en cuanto tales, excluir los actos de la Comisión del control de legalidad del juez de la Unión previsto en el artículo 263 TFUE. Al contrario, dicho juez debe poder controlar si, al adoptar la posición expresada en el escrito controvertido, la Comisión se ha atenido a los límites de la facultad de apreciación que la normativa controvertida le confiere y si, en consecuencia, tenía derecho a ejercerla de la forma que se expresa en el mencionado escrito.

II. Marco jurídico: Reglamento 2017/2195

5. El artículo 1 del Reglamento 2017/2195, titulado «Objeto y ámbito de aplicación», dispone, en particular:

«1. El presente Reglamento constituye una directriz detallada sobre el balance eléctrico, incluidos el establecimiento de principios comunes para la contratación y la liquidación de reservas para contención de la frecuencia, reservas para la recuperación de la frecuencia y reservas de sustitución, así como una metodología común para la activación de reservas para la recuperación de la frecuencia y reservas de sustitución.

2. El presente Reglamento será aplicable a los gestores de la red de transporte (“GRT”), los gestores de redes de distribución (“GRD”), incluidas las redes de distribución cerradas, las autoridades reguladoras, la Agencia de Cooperación de los Reguladores de la Energía […], la Red Europea de Gestores de Redes de Transporte de Electricidad (la “REGRT de Electricidad”), los terceros con responsabilidades delegadas o asignadas, y otros participantes del mercado.

[…]

6. Las plataformas europeas para el intercambio de productos estándar de energía de balance podrán estar abiertas a los GRT presentes en Suiza, a condición de que la legislación nacional de este país aplique las disposiciones principales de la legislación de la Unión relativa al mercado de la electricidad y de que exista un acuerdo intergubernamental de cooperación en la materia entre la Unión y Suiza, o si la exclusión de Suiza puede provocar flujos físicos de energía no programados a través de dicho país que pongan en peligro la seguridad del sistema de la región.

7. A reserva de las condiciones indicadas en el apartado 6, la participación de Suiza en las plataformas europeas para el intercambio de productos estándar para la energía de balance será decidida por la Comisión atendiendo a un dictamen de la Agencia [de Cooperación de los Reguladores de la Energía] y de todos los GRT de conformidad con los procedimientos establecidos en el artículo 4, apartado 3. Los derechos y responsabilidades de los GRT suizos serán coherentes con los derechos y responsabilidades de los GRT que operen en la Unión, de modo que permitan el buen funcionamiento del mercado de balance en la Unión, así como la igualdad de condiciones para todas las partes interesadas.»

III. Antecedentes del litigio

6. Los antecedentes del litigio, que se exponen en los apartados 2 a 10 del auto impugnado, pueden resumirse en los términos siguientes.

7. La demandante es una sociedad anónima de Derecho suizo, única GRT de electricidad en Suiza. Participa en la red europea de GRT de electricidad (European Network of Transmission System Operators for Electricity; en lo sucesivo, «ENTSO-E»).

8. Un cierto número de GRT de electricidad, entre ellos la demandante, crearon la plataforma TERRE, en la que ya había participado, (4) ciertamente sin haber obtenido previamente la autorización de la Comisión a tal efecto.

9. El 7 de septiembre de 2017, el conjunto de los GRT de electricidad, reunidos en la ENTSO-E, emitieron un dictamen favorable a que se autorizara la participación de Suiza en las plataformas europeas de balance, con arreglo al artículo 1, apartado 7, del Reglamento 2017/2195, basándose en que se cumplía el segundo requisito establecido en el artículo 1, apartado 6, del mismo Reglamento.

10. El 10 de abril de 2018, la ACER también emitió un dictamen sobre la participación de Suiza en las plataformas europeas de balance, con arreglo al artículo 1, apartado 7, del Reglamento 2017/2195. En dicho dictamen, la ACER subrayaba que, en general, estaba de acuerdo con la apreciación de los GRT de electricidad sobre la eficacia que supondría la participación plena de Suiza en dichas plataformas. (5) Además, hizo hincapié en la importancia de que Suiza aplicara el conjunto del Reglamento 2017/2195 y disposiciones asociadas para que los GRT de electricidad estuvieran en pie de igualdad en la Unión Europea y en Suiza.

11. El 31 de julio de 2020, el director general adjunto de la DG «Energía» de la Comisión dirigió un escrito a la ENTSO-E y a la demandante, en el que subrayaba su sorpresa por la intención de los GRT de electricidad de incluir a la demandante en la plataforma TERRE como miembro de pleno derecho y señalaba que el acoplamiento y el balance de los mercados correspondían a un marco integral de derechos y obligaciones jurídicamente vinculantes respecto del cual Suiza no había expresado aún su acuerdo. Por ese motivo, los operadores y GRT de electricidad suizos no tenían, en principio, derecho a participar en esta plataforma. Además, se recordaba que la Comisión no había concedido ninguna excepción a Suiza con arreglo al artículo 1, apartado 7, del Reglamento 2017/2195.

12. El 29 de septiembre de 2020, la demandante contestó a la Comisión alegando que su íntegra participación en las plataformas europeas de balance era indispensable por razones de seguridad del sistema eléctrico. Sostuvo, en esencia, que su consideración en el proceso de cálculo de la capacidad de la Unión y su inclusión en el análisis de la seguridad operativa eran insuficientes. Asimismo, se remitió a los motivos expresados en el dictamen de la ENTSO-E de 7 de septiembre de 2017 y en el de la ACER de 10 de...