Opinion of Advocate General Emiliou delivered on 30 January 2025.

• Jurisdiction: European Union
• Celex Number: 62023CC0759
• ECLI: ECLI:EU:C:2025:44
• Date: 30 January 2025
• Court: Court of Justice (European Union)

Edizione provvisoria

CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

NICHOLAS EMILIOU

presentate il 30 gennaio 2025 (1)

Causa C‑759/23

PJ Carroll & Company Ltd,

Nicoventures Trading Ltd

contro

The Minister for Health,

Irlanda,

Attorney General,

con l’intervento di:

Philip Morris Ltd,

Philip Morris Products SA,

Philip Morris Manufacturing & Technology Bologna SpA

[Domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dalla High Court (Alta Corte, Irlanda)]

« Rinvio pregiudiziale – Mercato interno – Salute pubblica – Direttiva 2014/40/UE – Lavorazione, presentazione e vendita dei prodotti del tabacco e dei prodotti correlati – Articoli 7 e 12 – Validità della direttiva delegata (UE) 2022/2100 – Articolo 290, paragrafo 1, TFUE – Poteri delegati della Commissione europea – Elementi essenziali – Prodotti del tabacco di nuova generazione – Prodotti del tabacco riscaldato – Ingredienti – Etichettatura »

I. Introduzione

1. La presente causa verte sull’interpretazione di talune disposizioni della direttiva 2014/40/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 3 aprile 2014, sul ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri relative alla lavorazione, alla presentazione e alla vendita dei prodotti del tabacco e dei prodotti correlati e che abroga la direttiva 2001/37/CE (2).

2. La direttiva 2014/40 mira a migliorare il funzionamento del mercato interno di tali prodotti, assicurando al contempo un livello elevato di protezione della salute pubblica, soprattutto per i giovani. A tal fine, essa stabilisce, in particolare, che i) gli Stati membri sono tenuti a vietare l’immissione sul mercato dei prodotti del tabacco con un aroma caratterizzante (in prosieguo: il «divieto di aromi») e che ii) ciascuna confezione unitaria e l’eventuale imballaggio esterno dei prodotti del tabacco da fumo devono recare determinate avvertenze relative alla salute e messaggi informativi (in prosieguo: l’«obbligo di etichettatura») (in prosieguo, congiuntamente: gli «obblighi di cui trattasi»).

3. Allo stesso tempo, essa prevede determinate esenzioni dagli obblighi di cui trattasi, in particolare per i prodotti del tabacco consumati principalmente da consumatori meno giovani e da fasce limitate della popolazione. Tuttavia, la direttiva autorizza altresì la Commissione europea ad adottare atti delegati per revocare le esenzioni di cui trattasi per una particolare categoria di prodotti (in prosieguo: la «revoca delle esenzioni»), qualora intervenga un mutamento sostanziale della situazione, ossia un aumento significativo del volume delle vendite di tale categoria di prodotti o della diffusione del suo uso presso i giovani consumatori.

4. La presente causa solleva la questione se la Commissione potesse, mediante la direttiva delegata (UE) 2022/2100 (3), revocare validamente le esenzioni per una categoria di prodotti di nuova creazione, ossia i prodotti del tabacco riscaldato. Al fine di rispondere a tale questione, occorre accertare se, così facendo, la Commissione abbia ecceduto i poteri che le sono stati delegati dal legislatore dell’Unione attraverso la direttiva 2014/40.

5. Si tratta, naturalmente, di una questione di rilievo costituzionale, poiché il principio dell’equilibrio istituzionale, una caratteristica essenziale della struttura istituzionale dell’Unione, implica che ciascuna delle istituzioni eserciti le proprie competenze nel rispetto di quelle delle altre istituzioni (4). È quindi importante che, qualora emergano dubbi come quelli sollevati dal giudice del rinvio, la Corte possa verificare se, nell’esercizio dei poteri delegati alla Commissione ai sensi dell’articolo 290 TFUE, quest’ultima abbia rispettato i limiti della delega, quali «delimita[ti] esplicitamente» nell’atto principale (5).

II. Contesto normativo

A. Diritto dell’Unione

1. Direttiva 2014/40

6. I considerando 8, 15, 19, da 22 a 24, 26, 34, 35, 51 e 52 della direttiva 2014/40 così recitano:

«(8) In conformità dell’articolo 114, paragrafo 3, [TFUE], per le proposte legislative occorre basarsi su un livello di protezione della salute elevato (...). I prodotti del tabacco non sono una merce comune e, in ragione degli effetti particolarmente dannosi del tabacco sulla salute umana, la protezione della salute merita un’attenzione particolare, soprattutto per ridurre la diffusione del fumo tra i giovani.

(…)

(15) L’assenza di un approccio armonizzato in materia di regolamentazione degli ingredienti dei prodotti del tabacco incide sul buon funzionamento del mercato interno e ha effetti negativi sulla libera circolazione delle merci nell’Unione. (...) In assenza di armonizzazione, gli ostacoli al regolare funzionamento del mercato interno sono destinati ad aumentare nei prossimi anni, tenendo conto dell’attuazione della [convenzione quadro dell’Organizzazione Mondiale della Sanità (OMS) per la lotta al tabagismo (in prosieguo: la «FCTC»)] e delle pertinenti linee guida FCTC (6) nell’ambito dell’Unione e alla luce dell’esperienza acquisita in altri ordinamenti al di fuori dell’Unione. Le linee guida FCTC sulla regolamentazione della composizione dei prodotti del tabacco e sulla regolamentazione delle informazioni che devono figurare sui prodotti del tabacco sollecitano, in particolare, l’eliminazione degli ingredienti che migliorano la gradevolezza, creano l’impressione che i prodotti del tabacco producano benefici per la salute, presentano una connotazione di energia e di vitalità o hanno proprietà coloranti.

(…)

(19) Dato che la presente direttiva è incentrata sui giovani, per i prodotti del tabacco diversi dalle sigarette e dal tabacco da arrotolare si dovrebbe prevedere un’esenzione da alcune prescrizioni relative agli ingredienti fino al momento in cui non intervenga un mutamento sostanziale della situazione in termini di volume delle vendite o di modelli di consumo tra i giovani.

(…)

(22) Sussistono ancora disparità tra le disposizioni nazionali in materia di etichettatura dei prodotti del tabacco (...).

(23) Tali disparità possono ostacolare gli scambi e il regolare funzionamento del mercato interno dei prodotti del tabacco e devono pertanto essere eliminate. (...)

(24) È anche necessario adeguare le disposizioni in materia di etichettatura per allineare le norme che si applicano a livello di Unione all’evoluzione internazionale. Le linee guida FCTC sul confezionamento e l’etichettatura dei prodotti del tabacco, ad esempio, sollecitano avvertenze illustrate di grandi dimensioni su entrambe le principali superfici visibili, informazioni obbligatorie sulla disassuefazione dal fumo e norme rigorose sulle informazioni ingannevoli.

(…)

(26) Per i prodotti del tabacco da fumo, che non siano sigarette e tabacco da arrotolare, consumati principalmente da consumatori meno giovani e da fasce limitate della popolazione, dovrebbe essere possibile continuare a prevedere un’esenzione da alcune prescrizioni in materia di etichettatura fino al momento in cui non intervenga un mutamento sostanziale della situazione in termini di volume delle vendite o di modelli di consumo tra i giovani. (…)

(…)

(34) Tutti i prodotti del tabacco hanno il potenziale di causare mortalità, morbilità e disabilità. (…) È quindi importante seguire l’evoluzione dei prodotti del tabacco di nuova generazione. (…)

(35) Per garantire condizioni di parità, i prodotti del tabacco di nuova generazione, che sono prodotti del tabacco ai sensi della definizione contenuta nella presente direttiva, dovrebbero conformarsi alle prescrizioni della stessa.

(…)

(51) Al fine di assicurare che la presente direttiva sia pienamente operativa e di adattarla agli sviluppi tecnici, scientifici e internazionali nel campo della lavorazione, del consumo e della regolamentazione del tabacco, dovrebbe essere delegato alla Commissione il potere di adottare atti conformemente all’articolo 290 TFUE riguardo (...) alla revoca di talune esenzioni concesse ai prodotti del tabacco diversi dalle sigarette e dal tabacco da arrotolare (...).

(52) La Commissione dovrebbe seguire gli sviluppi per quanto riguarda l’attuazione e l’impatto della presente direttiva e presentare una relazione entro il 21 maggio 2021, e ogni qualvolta si renda necessario dopo tale data, in modo da valutare la necessità di eventuali sue modifiche. La relazione dovrebbe comprendere informazioni (...) sugli sviluppi del mercato per quanto concerne i prodotti del tabacco di nuova generazione, sugli sviluppi del mercato che si traducono in un mutamento sostanziale della situazione (...)».

7. L’articolo 2 della direttiva 2014/40 contiene le seguenti definizioni:

«4) “prodotti del tabacco”: i prodotti che possono essere consumati e sono costituiti, anche parzialmente, da tabacco, geneticamente modificato o no;

5) “prodotto del tabacco non da fumo”: un prodotto del tabacco che non comporta un processo di combustione, quale il tabacco da masticare, il tabacco da fiuto e il tabacco per uso orale;

(…)

9) “tabacco da fumo”: i prodotti del tabacco diversi dai prodotti del tabacco non da fumo;

(…)

14) “prodotto del tabacco di nuova generazione”: un prodotto del tabacco che:

a) non rientri nelle categorie seguenti: sigarette, tabacco da arrotolare, tabacco da pipa, tabacco per pipa ad acqua, sigari, sigaretti, tabacco da masticare, tabacco da fiuto o tabacco per uso orale; e

b) è immesso sul mercato dopo il 19 maggio 2014;

(…)

(28) “mutamento sostanziale della situazione”: un aumento minimo del 10% del volume delle vendite per una data categoria di prodotti in almeno cinque Stati membri, registrato sulla base dei dati delle vendite trasmessi a norma dell’articolo 5, paragrafo 6, oppure un aumento minimo di cinque punti percentuali della diffusione dell’uso nel gruppo di consumatori di età inferiore ai 25 anni in almeno cinque Stati membri per rispettiva categoria di prodotto, registrato sulla base dell’indagine speciale Eurobarometro 385 del maggio 2012 o di analoghi studi di diffusione; in ogni caso, si considera...