Opinion of Advocate General Medina delivered on 27 February 2025.

• Jurisdiction: European Union
• Court: Court of Justice (European Union)
• ECLI: ECLI:EU:C:2025:128
• Date: 27 February 2025

Édition provisoire

CONCLUSIONS DE L’AVOCATE GÉNÉRALE

M^ME LAILA MEDINA

présentées le 27 février 2025 (1)

Affaire C‑271/23

Commission européenne

contre

Hongrie

« Manquement d’État – Article 258 TFUE – Décision (UE) 2021/3 du Conseil – Position commune à prendre au nom de l’Union européenne – Article 218, paragraphe 9, TFUE – Base juridique – Convention unique sur les stupéfiants de 1961, telle que modifiée par le Protocole de 1972, et convention sur les substances psychotropes de 1971 – Inscription du cannabis et des substances apparentées – Vote lors de la session de la Commission des stupéfiants – Vote et prise de position de l’État membre contraires à la décision du Conseil – Article 3, paragraphe 2, in fine, TFUE – Compétence externe de l’Union – Article 288, quatrième alinéa, TFUE – Article 277 TFUE – Exception d’illégalité soulevée par un État membre – Recevabilité – Décision-cadre 2004/757/JAI du Conseil – Article 4, paragraphe 3, TUE – Principe de coopération loyale – Obligations d’information, de consultation et d’atténuation »

1. Au cours d’une session de la Commission des stupéfiants des Nations unies (ci-après la « CND ») (2), à l’occasion d’un vote sur une modification de la convention unique sur les stupéfiants (3), un État membre de l’Union européenne partie à cette convention peut-il voter d’une manière contraire à une décision du Conseil de l’Union européenne établissant une position à adopter conjointement au nom de l’Union et faire une déclaration contredisant cette décision ? En outre, cet État membre peut‑il invoquer l’illégalité de la décision du Conseil adoptant cette position comme moyen de défense dans le cadre d’un recours en manquement au titre de l’article 258 TFUE, sans avoir préalablement contesté la légalité de ladite décision devant la Cour de justice de l’Union européenne ?

2. Ces deux questions se posent dans le cadre d’une procédure d’infraction ouverte par la Commission européenne à l’encontre de la Hongrie.

3. Dans la présente affaire, la Commission fait grief à la Hongrie d’avoir manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de la décision (UE) 2021/3 du Conseil (4), de l’article 218, paragraphe 9, TFUE, de l’article 288, quatrième alinéa, TFUE, de l’article 3, paragraphe 2, TFUE et de l’article 4, paragraphe 3, TUE. Cette décision porte essentiellement sur la position à prendre par les États membres au nom de l’Union en ce qui concerne le reclassement du cannabis et des substances apparentées lors du vote au sein de la CND.

4. Il importe de relever que tous les États membres de l’Union sont parties à la convention sur les stupéfiants ainsi qu’à la convention sur les substances psychotropes (ci-après, conjointement, les « conventions sur les stupéfiants et les substances psychotropes »), alors que l’Union européenne elle-même ne l’est pas (5).

5. Plus particulièrement, selon la décision 2021/3, les États membres devaient voter en faveur du retrait du cannabis et de la résine de cannabis du tableau IV de la convention sur les stupéfiants, tout en soutenant le maintien de leur inscription au tableau I de celle-ci (6). En bref, les substances figurant au tableau IV de cette convention sont réputées présenter un risque si élevé pour la santé publique que leur utilisation devrait être interdite, sauf à des fins médicales ou scientifiques extrêmement limitées, tandis que le tableau I énumère les substances particulièrement susceptibles de donner lieu à des abus et de produire des effets nocifs.

I. Les faits et la procédure précontentieuse

A. Les antécédents du litige

6. Adoptées dans le cadre des Nations unies, les conventions sur les stupéfiants et les substances psychotropes visent, respectivement, à lutter contre l’abus des stupéfiants par une action internationale coordonnée et, en réponse à la diversification et à l’expansion de l’éventail des stupéfiants, à mettre en place un système international de contrôle portant sur un certain nombre de drogues de synthèse, en fonction de leur potentiel d’abus et de leur valeur thérapeutique.

7. Chacune de ces conventions comporte quatre tableaux, numérotés de I à IV, comprenant des listes de stupéfiants ou de préparations contenant des stupéfiants et des substances psychotropes. Le cannabis et la résine de cannabis figuraient, depuis de nombreuses années, dans les tableaux I et IV de la convention sur les stupéfiants, tandis que les extraits et teintures de cannabis étaient inclus dans son tableau I. L’inclusion dans un tableau donné détermine les mesures de contrôle que les États parties à ces conventions sont tenus d’appliquer aux substances correspondantes (7).

8. La CND, dont les fonctions et les compétences sont définies en particulier dans les conventions sur les stupéfiants et les substances psychotropes (8), est habilitée à modifier la liste des drogues ou des préparations annexée à ces conventions, sur la base des recommandations de l’Organisation mondiale de la santé (ci-après l’« OMS »), qui agit elle-même conformément aux recommandations de son comité d’experts.

9. La CND est composée de 53 États membres des Nations unies, sélectionnés par l’ECOSOC. En décembre 2020, douze États membres de l’Union, dont la Hongrie, étaient membres de la CND et disposaient donc d’un droit de vote au sein de cette commission. L’Union bénéficie du statut d’observateur auprès de la CND.

10. Le 24 janvier 2019, l’OMS a présenté six recommandations, numérotées de 5.1 à 5.6, visant au reclassement du cannabis et des substances apparentées, conformément aux conventions sur les stupéfiants et les substances psychotropes (ci-après les « recommandations de l’OMS »). L’objectif de ces recommandations était, d’une part, d’assurer que les substances concernées soient soumises au contrôle international le plus pertinent prévu par ces conventions, compte tenu de l’état actuel des connaissances scientifiques et médicales, et, d’autre part, de garantir la disponibilité, la recherche et le développement de préparations contenant des substances apparentées au cannabis à des fins médicales.

11. Les recommandations de l’OMS ont été débattues lors des quatrième et cinquième réunions intersessions de la CND des 24 juin et 23 septembre 2019. Au cours de ces réunions, l’Organe international de contrôle des stupéfiants et l’Office des Nations unies contre la drogue et le crime ont apporté des éclaircissements et évalué l’impact potentiel de ces recommandations.

12. Après avoir décidé, en mars 2020, de reporter le vote sur les recommandations de l’OMS, la CND a organisé trois débats thématiques entre juin et octobre 2020, suivis, le 8 octobre 2020, d’une réunion intersession ouverte à toutes les parties prenantes.

13. Le vote sur les recommandations de l’OMS visant à modifier le classement du cannabis et des substances apparentées a été inscrit à l’ordre du jour de la reconvocation de la soixante-troisième session de la CND qui devait avoir lieu du 2 au 4 décembre 2020 (9).

14. Les États membres de l’Union ont débattu des recommandations de l’OMS à plusieurs reprises au sein du groupe horizontal « Drogues » (10). L’Observatoire européen des drogues et des toxicomanies a également évalué l’impact potentiel de ces recommandations.

15. Le 16 octobre 2020, la Commission a adopté une proposition relative à la position à prendre, au nom de l’Union européenne, lors de la reconvocation de la soixante-troisième session de la [CND], en ce qui concerne l’inscription de substances aux tableaux annexés aux [conventions sur les stupéfiants et les substances psychotropes] (11).

16. Le groupe horizontal « Drogues » a examiné cette proposition le 29 octobre 2020.

17. Le Conseil a voté sur la proposition de la Commission par procédure écrite le 23 novembre 2020. Il a adopté la décision 2021/3 à la majorité qualifiée conformément à l’article 218, paragraphe 8, premier alinéa, TFUE. À cette occasion, la Hongrie a voté contre et la Bulgarie s’est abstenue. Les États membres de l’Union étaient destinataires de cette décision.

18. Conformément aux articles 1^er et 2 de la décision 2021/3, la position à prendre par les États membres siégeant à la CND, agissant conjointement au nom de l’Union, lors de la reconvocation de la soixante-troisième session de la CND du 2 au 4 décembre 2020, en ce qui concerne l’ajout de substances aux tableaux des conventions sur les stupéfiants et les substances psychotropes ou leur suppression de ces tableaux, figurait à l’annexe de cette décision. Les points 1 à 6 de cette annexe correspondent aux recommandations 5.1 à 5.6 de l’OMS. En vertu du point 1 de l’annexe de la décision 2021/3, les États membres devaient voter en faveur de la suppression du cannabis et de la résine de cannabis du tableau IV de la convention sur les stupéfiants, mais maintenir ces substances dans son tableau I. En vertu du point 4 de l’annexe de la décision 2021/3, les termes « extraits et teintures » devaient être supprimés du tableau I de la convention sur les stupéfiants.

19. Un vote sur les recommandations de l’OMS a eu lieu au sein de la CND le 2 décembre 2020. Les recommandations 5.2 à 5.6 de l’OMS, auxquelles correspondaient les points 2 à 6 de l’annexe de la décision 2021/3, ont été rejetées. La Hongrie a voté contre les recommandations 5.1 et 5.4 de l’OMS. La recommandation 5.1, qui préconisait le retrait du cannabis et de la résine de cannabis du tableau IV de la convention sur les stupéfiants (12), qui énumère les substances les plus dangereuses à usage non médical (ci-après la « recommandation 5.1 »), a été adoptée à la majorité requise (13).

20. La recommandation 5.4 préconisait la suppression des termes « extraits et teintures » du tableau I de la convention sur les stupéfiants (ci-après la « recommandation 5.4 »). La Hongrie a également fait une déclaration au sein de la CND, affirmant que l’adoption des recommandations de l’OMS augmenterait l’usage du cannabis et constituerait une ingérence dans les politiques nationales...