Opinion of Advocate General Ćapeta delivered on 5 June 2025.

• Jurisdiction: European Union
• Celex Number: 62022CC0769
• ECLI: ECLI:EU:C:2025:408
• Date: 05 June 2025
• Court: Court of Justice (European Union)

Edizione provvisoria

CONCLUSIONI DELL’AVVOCATA GENERALE

TAMARA ĆAPETA

presentate il 5 giugno 2025 (1)

Causa C‑769/22

Commissione europea

contro

Ungheria

« Inadempimento di uno Stato – Normativa nazionale che introduce misure più severe contro gli “autori di reati di pedofilia” e che modifica talune leggi per la protezione dei minori – Normativa avente ad oggetto principalmente contenuti che presentano o promuovono identità di genere non corrispondenti al sesso assegnato alla nascita, cambiamento di sesso od omosessualità – Articolo 56 TFUE – Direttiva 2000/31/CE – Direttiva 2006/123/CE – Direttiva 2010/13/UE – Limitazione della fornitura di servizi – Carta dei diritti fondamentali – Articolo 21 – Non discriminazione – Articolo 7 – Rispetto della vita privata e della vita familiare – Articolo 11 – Libertà di espressione – Articolo 1 – Dignità umana – Articolo 2 TUE – Valori dell’Unione europea – Giustiziabilità – Criterio di accertamento di una violazione dell’articolo 2 TUE »

Indice

I. Introduzione e fatti all’origine del procedimento

A. Fase precontenziosa e procedimento dinanzi alla Corte

B. Contesto normativo e descrizione della presente causa

1. Diritto dell’Unione

2. Diritto ungherese

3. Descrizione della controversia

II. Analisi – Parte 1: violazione dei diritti e dei valori fondamentali

A. Fulcro della controversia

B. Quinto motivo di ricorso della Commissione – Violazione dei diritti della Carta

1. Applicabilità della Carta

2. Violazione dell’articolo 21 della Carta

3. Violazione dell’articolo 11 della Carta

4. Violazione dell’articolo 7 della Carta

5. Un’ingerenza nei diritti fondamentali può essere giustificata?

6. Violazione dell’articolo 1 della Carta

C. Sesto motivo di ricorso della Commissione – Violazione dell’articolo 2 TUE

1. Giustiziabilità dell’articolo 2 TUE

a) Funzione dell’articolo 2 TUE nell’ordinamento giuridico dell’Unione

1) Identità costituzionale dell’Unione

2) Condizione di funzionamento dell’ordinamento giuridico dell’Unione

b) Articolo 2 TUE come disposizione giuridicamente vincolante

1) Testo, contesto e storia

2) Importanza dell’articolo 49 TUE

c) Ragioni a favore e contro la giustiziabilità dell’articolo 2 TUE

1) Ragioni a favore della giustiziabilità

2) Disamina delle ragioni contro la giustiziabilità

i) Articolo 7 TUE

ii) Sul carattere generale dei valori di cui all’articolo 2 TUE

iii) Identità costituzionale nazionale

iv) Scopo di una constatazione a sé stante della violazione dell’articolo 2 TUE

2. Come valutare se sono state oltrepassate «linee rosse»?

a) Negazione di valori come il criterio per accertare una violazione dell’articolo 2 TUE

b) Violazione di diritti della Carta e dialogo costituzionale

3. Violazione dell’articolo 2 TUE nella presente causa

a) Le regole di cui trattasi negano i valori di cui all’articolo 2 TUE

b) Quali valori sono stati violati?

III. Analisi – Parte 2: violazione del diritto primario e del diritto derivato in materia di libera circolazione dei servizi e del RGPD

A. Primo motivo di ricorso della Commissione

1. Regola 4

2. Regola 6

3. Regola 3

4. Regola 5

B. Secondo motivo di ricorso della Commissione

1. Le regole 1 e 3 rientrano negli ambiti regolamentati ai sensi della direttiva sul commercio elettronico

2. La Regola 1 rientra nell’ambito di applicazione della direttiva sul commercio elettronico

3. Le regole 1 e 3 limitano i servizi della società dell’informazione

C. Terzo motivo di ricorso della Commissione

1. Regole 1 e 3

2. Regola 7

D. Quarto motivo di ricorso della Commissione

IV. Spese

V. Conclusione

I. Introduzione e fatti all’origine del procedimento

1. Con il ricorso di cui trattasi, la Commissione chiede alla Corte di dichiarare che l’Ungheria ha violato il diritto dell’Unione modificando diversi atti legislativi nazionali con la «legge LXXIX del 2021, recante misure più severe contro persone condannate per pedofilia e modifica di talune leggi per la protezione dei minori» (in prosieguo: la «legge di modifica») (2).

2. Numerose fra le modifiche in parola, che, secondo l’Ungheria, sono state introdotte allo scopo di tutelare i minori, vietano o limitano l’accesso a contenuti che presentano o promuovono «identità di genere non corrispondenti al sesso assegnato alla nascita, cambiamento di sesso od omosessualità» (per brevità, designerò occasionalmente tali contenuti come «contenuti LGBTI» (3)).

3. Secondo la Commissione, le modifiche di cui trattasi violano il diritto dell’Unione a tre livelli: in primo luogo, esse violano diversi strumenti di diritto derivato relativi alla fornitura di servizi e l’articolo 56 TFUE; in secondo luogo, le modifiche ledono i diritti garantiti dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta») (4); infine, le modifiche violano altresì l’articolo 2 TUE, che enuncia i valori fondamentali su cui si fonda l’Unione europea.

4. Quest’ultima affermazione, secondo cui l’Ungheria avrebbe violato l’articolo 2 TUE, in quanto motivo a sé stante di ricorso volto a constatare una violazione del diritto dell’Unione è nuova. Essa solleva questioni importanti, tra cui quella se tale disposizione sia azionabile in un procedimento di infrazione e quando esattamente la Corte debba dichiarare che vi è stata una violazione dell’articolo 2 TUE, oltre alle violazioni delle norme relative al mercato interno e della Carta. La Corte ha quindi deciso di conoscere di detta causa in seduta plenaria.

A. Fase precontenziosa e procedimento dinanzi alla Corte

5. Il 25 maggio 2021 due membri del Parlamento ungherese hanno presentato a detto Parlamento un progetto di legge intitolato «recante misure più severe contro persone condannate per pedofilia e modifica di talune leggi per la protezione dei minori».

6. Il 10 giugno 2021 la commissione legislativa del Parlamento ha proposto emendamenti a detto progetto di legge, che riguardavano l’omosessualità e l’identità di genere.

7. Il 15 giugno 2021 il legislatore ungherese ha adottato la legge di modifica, entrata in vigore l’8 luglio 2021.

8. Il 15 luglio 2021 la Commissione ha inviato all’Ungheria una lettera di diffida in cui esponeva la propria posizione, secondo cui, per effetto dell’adozione della legge di modifica, l’Ungheria era venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza di varie disposizioni del diritto dell’Unione.

9. In una lettera del 15 settembre 2021, l’Ungheria ha contestato che vi fosse stata qualsiasi violazione del diritto dell’Unione.

10. Il 2 dicembre 2021 la Commissione ha emesso un parere motivato in cui sosteneva che la legge di modifica violava il diritto dell’Unione. La Commissione ha pertanto invitato l’Ungheria ad adottare i provvedimenti necessari per conformarsi al parere motivato entro due mesi dalla ricezione di quest’ultimo.

11. Con lettera del 2 febbraio 2022, l’Ungheria ha risposto al parere motivato ribadendo che la legge di modifica era conforme al diritto dell’Unione.

12. Il 19 dicembre 2022 la Commissione ha avviato il presente procedimento dinanzi alla Corte a norma dell’articolo 258 TFUE.

13. L’Ungheria ha depositato il proprio controricorso l’8 marzo 2023.

14. La Commissione e l’Ungheria hanno rispettivamente depositato una replica e una controreplica rispettivamente il 20 aprile 2023 e il 31 maggio 2023.

15. Con decisioni del 20 marzo, del 4 maggio e del 29 giugno 2023, il presidente della Corte ha autorizzato sedici Stati membri, il Regno del Belgio, il Regno di Danimarca, la Repubblica federale di Germania, l’Irlanda, la Repubblica ellenica, il Regno di Spagna, la Repubblica di Estonia, la Repubblica francese, il Granducato di Lussemburgo, la Repubblica di Malta, il Regno dei Paesi Bassi, la Repubblica d’Austria, la Repubblica portoghese, la Repubblica di Slovenia, la Repubblica di Finlandia, il Regno di Svezia nonché il Parlamento europeo, a intervenire nella presente causa a sostegno della Commissione.

16. L’Ungheria ha depositato una memoria in risposta a tali interventi il 18 gennaio 2024.

17. Il 19 novembre 2024 si è tenuta un’udienza nel corso della quale hanno esposto le loro osservazioni orali la Commissione e l’Ungheria nonché il Regno del Belgio, il Regno di Danimarca, la Repubblica federale di Germania, l’Irlanda, la Repubblica ellenica, il Regno di Spagna, la Repubblica di Estonia, il Granducato di Lussemburgo, la Repubblica di Malta, il Regno dei Paesi Bassi, la Repubblica di Finlandia, il Regno di Svezia nonché il Parlamento europeo.

B. Contesto normativo e descrizione della presente causa

1. Diritto dell’Unione

18. L’articolo 2 TUE è così formulato:

«L’Unione si fonda sui valori del rispetto della dignità umana, della libertà, della democrazia, dell’uguaglianza, dello Stato di diritto e del rispetto dei diritti umani, compresi i diritti delle persone appartenenti a minoranze. Questi valori sono comuni agli Stati membri in una società caratterizzata dal pluralismo, dalla non discriminazione, dalla tolleranza, dalla giustizia, dalla solidarietà e dalla parità tra donne e uomini».

19. La presente causa riguarda altresì l’articolo 56 TFUE, gli articoli 1, 7, 11 e 21 della Carta e i seguenti strumenti di diritto derivato dell’Unione: la direttiva sul commercio elettronico (5), la direttiva «servizi» (6), la direttiva 2010/13 (7) e il RGPD (8).

2. Diritto ungherese

20. Otto emendamenti (in prosieguo: le «regole») contenuti nella legge di modifica sono rilevanti ai fini della presente causa, giacché hanno introdotto modifiche nei sei atti legislativi nazionali che seguono:

– Legge XXXI del 1997 sulla tutela dei minori e l’amministrazione tutelare (1997. évi XXXI. törvény a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról; in prosieguo: la «legge sulla protezione dei minori» (regola 1) (9);

– Legge CVIII del 2001 su taluni aspetti relativi a servizi di commercio elettronico e servizi della società dell’informazione (2001. évi CVIII. törvény. az elektronikus kereskedelmi szolgáltatások; in prosieguo: la «legge sul commercio elettronico» (regola 2)...