Opinion of Advocate General Medina delivered on 5 June 2025.

• Jurisdiction: European Union
• Celex Number: 62024CC0035
• ECLI: ECLI:EU:C:2025:412
• Date: 05 June 2025
• Court: Court of Justice (European Union)

Édition provisoire

CONCLUSIONS DE L’AVOCATE GÉNÉRALE

M^ME LAILA MEDINA

présentées le 5 juin 2025 (1)

Affaire C‑35/24 P

Dmitry Arkadievich Mazepin

contre

Conseil de l’Union européenne

« Pourvoi – Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine – Gel des fonds – Inscription du nom du requérant sur les listes des personnes, des entités et des organismes concernés – Article 2, paragraphe 1, sous g), de la décision 2014/145/PESC – Interprétation – Notion d’“homme d’affaires influent” – Comportement personnel spécifique en termes d’influence sur le gouvernement de la Fédération de Russie – Notion de “secteurs économiques qui fournissent une source substantielle de revenus au gouvernement de la Fédération de Russie” – Exception d’illégalité »

I. Introduction

1. Les présentes conclusions concernent un pourvoi formé par M. Dmitry Arkadievich Mazepin (2), tendant à l’annulation de l’arrêt du 8 novembre 2023, Mazepin/Conseil (T‑282/22, EU:T:2023:701) (3). Par cet arrêt, le Tribunal a rejeté le recours du requérant visant à faire annuler, sur le fondement de l’article 263 TFUE :

– la décision (PESC) 2022/397 du Conseil, du 9 mars 2022, modifiant la décision 2014/145/PESC concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2022, L 80, p. 31), et

– le règlement d’exécution (UE) 2022/396 du Conseil, du 9 mars 2022, mettant en œuvre le règlement (UE) nº 269/2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2022, L 80, p. 1) (4),

en ce que ces actes inscrivent son nom sur les listes qui leur sont annexées. Par ces actes, le Conseil de l’Union européenne a interdit au requérant l’entrée ou le passage en transit sur le territoire des États membres et a gelé tous ses fonds et ses ressources économiques sur ce même territoire.

2. Cette affaire porte sur l’un des premiers pourvois formés devant la Cour concernant les mesures restrictives que le Conseil a adoptées en 2022 à la suite de l’invasion de l’Ukraine par les forces armées de la Fédération de Russie (5). Elle permet à la Cour, réunie en grande chambre, d’établir l’interprétation, et d’examiner la légalité, du critère énoncé à l’article 1^er, paragraphe 1, sous e), et à l’article 2, paragraphe 1, sous g), de la décision 2014/145/PESC (6), telle que modifiée par la décision (PESC) 2022/329 (7), ainsi qu’à l’article 3, paragraphe 1, sous g), du règlement (UE) nº 269/2014 (8), tel que modifié par le règlement (UE) 2022/330 (9). Ce critère, communément appelé « critère g) », prévoit l’inscription sur la liste de femmes et hommes d’affaires influents ayant une activité dans des secteurs économiques qui fournissent une source substantielle de revenus au gouvernement de la Fédération de Russie.

3. Le requérant soutient notamment que le Tribunal a retenu une interprétation erronée de l’article 2, paragraphe 1, sous g), de la décision 2014/145, telle que modifiée (10), en ce qu’il a conclu, en substance, que le respect du critère qui y est énoncé n’exige pas que le Conseil démontre un comportement ou une contribution spécifiques de la part de la personne dont le nom est inscrit sur la liste, en particulier en termes d’influence sur le gouvernement de la Fédération de Russie, ni qu’il établisse un lien avec le régime de ce pays. Il soutient également que, dans l’hypothèse où l’interprétation de l’article 2, paragraphe 1, sous g), de la décision 2014/145, telle que modifiée, serait jugée correcte, le Tribunal aurait dû déclarer cette disposition illégale sur le fondement de l’exception d’illégalité soulevée en première instance, en application de l’article 277 TFUE.

4. Cette affaire est liée aux affaires C‑696/23 P, C‑704/23 P, C‑711/23 P et C‑111/24 P, qui portent sur les pourvois formés, respectivement, par M. Dmitry Alexandrovich Pumpyanskiy, M. Tigran Khudaverdyan, M. Viktor Filippovich Rashnikov et M. German Khan contre les arrêts du Tribunal qui confirment leur inscription sur la liste des personnes faisant l’objet de mesures restrictives en vertu de l’article 2, paragraphe 1, sous g), de la décision 2014/145, telle que modifiée. Les conclusions dans ces affaires sont également présentées aujourd’hui, je m’y concentre sur les questions portant spécifiquement sur l’interprétation et la légalité du critère d’inscription sur la liste figurant dans cette disposition, que la Cour m’a demandé d’examiner, à la lumière, notamment, des principaux arguments communs invoqués par les requérants.

II. Les faits et la procédure

A. Les antécédents du litige

5. Les antécédents du litige sont exposés aux points 2 à 15 de l’arrêt attaqué. Pour les besoins des présentes conclusions, ils peuvent être résumés par référence aux faits suivants, non contestés.

6. Le requérant est un homme d’affaires de nationalité russe.

7. Le 17 mars 2014, le Conseil de l’Union européenne a adopté la décision 2014/145 sur le fondement de l’article 29 TUE. À la même date, il a adopté, sur le fondement de l’article 215, paragraphe 2, TFUE, le règlement nº 269/2014. Ces deux actes concernent des mesures restrictives prises eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine.

8. Le 25 février 2022, le Conseil a adopté la décision 2022/329 modifiant la décision 2014/145, ainsi que le règlement 2022/330 modifiant le règlement nº 269/2014, qui ont notamment modifié les critères en application desquels des personnes physiques ou morales, des entités ou des organismes pouvaient être visés par les mesures restrictives en cause.

9. L’article 1^er, paragraphe 1, sous e), de la décision 2014/145, dans sa version modifiée par la décision 2022/329 (11), interdit l’entrée ou le passage en transit sur le territoire des États membres de personnes physiques répondant à un critère en substance identique à celui qui est énoncé à l’article 2, paragraphe 1, sous g), de cette décision. Cette dernière disposition prévoit, quant à elle, le gel des fonds et des ressources économiques appartenant notamment à des personnes physiques répondant à ce critère.

10. Plus précisément, l’article 2, paragraphe 1, sous g), de la décision 2014/145 modifiée, est libellé comme suit :

« 1. Sont gelés tous les fonds et ressources économiques appartenant :

[...]

g) à des femmes et hommes d’affaires influents ou des personnes morales, des entités ou des organismes ayant une activité dans des secteurs économiques qui fournissent une source substantielle de revenus au gouvernement de la Fédération de Russie, qui est responsable de l’annexion de la Crimée et de la déstabilisation de l’Ukraine,

[...] »

11. Le règlement nº 269/2014, dans sa version modifiée par le règlement 2022/330 (12), impose l’adoption de mesures de gel des fonds et en définit les modalités en des termes identiques, en substance, à ceux de la décision 2014/145 modifiée. L’article 3, paragraphe 1, sous g), du règlement nº 269/2014 modifié, reprend pour l’essentiel les dispositions de l’article 2, paragraphe 1, sous g), de la décision 2014/145 modifiée.

12. Le 9 mars 2022, au vu de la gravité de la situation en Ukraine, le Conseil a adopté les actes en cause. Le nom du requérant a été ajouté, respectivement, à la liste annexée à la décision 2014/145 modifiée et à celle figurant à l’annexe I du règlement nº 269/2014 modifié, aux motifs suivants :

« [Le requérant] est le propriétaire et [le] PDG de la société d’engrais minéraux Uralchem. Le groupe Uralchem est un fabricant russe d’un large éventail de produits chimiques, notamment d’engrais minéraux et de salpêtre d’ammonium. Selon cette entreprise, elle serait en Russie le plus grand producteur de nitrate d’ammonium et le deuxième plus grand producteur d’engrais à base d’ammoniac et d’azote. [Le requérant] exerce donc des activités dans des secteurs économiques qui constituent une source substantielle de revenus pour le gouvernement de la Fédération de Russie, qui est responsable de l’annexion de la Crimée et de la déstabilisation de l’Ukraine.

Le 24 février 2022, à la suite des premières phases de l’agression russe contre l’Ukraine, [le requérant], ainsi que 36 autres hommes d’affaires, ont rencontré le président [...] Poutine et d’autres membres du gouvernement russe pour discuter de l’incidence des choix à opérer à la suite des sanctions occidentales. Le fait qu’il a été invité à participer à cette réunion montre qu’il appartient au cercle le plus proche [du président] Poutine et qu’il soutient ou met en œuvre des actions ou des politiques qui compromettent ou menacent l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine, ainsi que la stabilité et la sécurité en Ukraine. Cela montre également qu’il fait partie des hommes d’affaires influents ayant une activité dans des secteurs économiques qui constituent une source substantielle de revenus pour le gouvernement de la Fédération de Russie, qui est responsable de l’annexion de la Crimée et de la déstabilisation de l’Ukraine.

En décembre 2021, [le requérant] a revu l’enregistrement de ses sociétés Uralchem Holding et CI-Chemical Invest établies à Chypre, contrôlant “Uralchem”, pour le faire passer sous juridiction russe dans la région administrative spéciale de l’île Oktyabrsky située dans l’oblast de Kaliningrad. »

13. Le 10 mars 2022, le Conseil a publié au Journal officiel de l’Union européenne (JO 2022, C 114 I, p. 1) un avis à l’attention des personnes faisant l’objet des mesures restrictives prévues par les actes en cause.

14. Le 21 avril 2022, le requérant a sollicité du Conseil qu’il lui donne accès aux documents ayant servi de base à l’adoption des mesures restrictives le concernant. Le Conseil a déféré à...