Opinion of Advocate General Rantos delivered on 27 November 2025.

• Jurisdiction: European Union
• Court: Court of Justice (European Union)
• ECLI: ECLI:EU:C:2025:927
• Date: 27 November 2025

Edizione provvisoria

CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

ATHANASIOS RANTOS

presentate il 27 novembre 2025 (1)

Causa C‑337/24 P

Regno di Danimarca

contro

Commissione europea

« Impugnazione – Aiuti di Stato – Danimarca – Finanziamento pubblico del collegamento fisso ferroviario‑stradale dello stretto di Fehmarn (Fehmarn Belt) – Misure concesse dalla Danimarca all’impresa pubblica Femern – Decisione che qualifica tali misure come “aiuto di Stato” – Articolo 107, paragrafo 1, TFUE – Nozioni di “impresa” e di “attività economica” – Esercizio di prerogative dei pubblici poteri – Attività di costruzione e gestione del collegamento fisso secondo un modello commerciale – Esistenza di imprese concorrenti sul mercato dei servizi di trasporto su rotaia e su strada attraverso il Fehmarn Belt »

I. Introduzione

1. Con la sua impugnazione, il Regno di Danimarca chiede l’annullamento della sentenza del Tribunale dell’Unione europea del 28 febbraio 2024, Danimarca/Commissione (T‑364/20; in prosieguo: la «sentenza impugnata», EU:T:2024:125), con la quale il Tribunale ha respinto il suo ricorso diretto all’annullamento della decisione C(2020) 1683 final della Commissione, del 20 marzo 2020, relativa all’aiuto di Stato SA.39078‑2019/C (ex 2014/N) cui la Danimarca ha dato esecuzione a favore della Femern A/S (in prosieguo: la «decisione controversa») (2), nella parte in cui essa ha qualificato come «aiuto di Stato», ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, gli apporti di capitale e una combinazione di prestiti statali e di garanzie dello Stato a favore della Femern nell’ambito del progetto di collegamento fisso ferroviario‑stradale dello stretto di Fehmarn (in prosieguo: il «Fehmarn Belt»). Tale progetto comprende, da un lato, un tunnel ferroviario e stradale (in prosieguo: il «collegamento fisso») (3) e, dall’altro, altre infrastrutture accessorie (in prosieguo, congiuntamente: il «progetto»).

2. La presente causa offre alla Corte l’occasione di precisare la sua giurisprudenza relativa alla qualificazione come «aiuto di Stato», ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, nel contesto di misure di finanziamento di grandi progetti di infrastrutture stradali e ferroviarie e, più in particolare, di trattare la questione se le attività di costruzione e di gestione di un’infrastruttura di ampia portata, affidate da uno Stato membro a un ente controllato da tale Stato, costituiscano, insieme o separatamente, l’esercizio di prerogative dei pubblici poteri o, quantomeno, un’attività non economica.

II. Fatti

3. Il progetto, approvato dal Trattato tra il Regno di Danimarca e la Repubblica federale di Germania relativo al collegamento fisso del Fehmarn Belt, firmato il 3 settembre 2008 e ratificato durante il 2009 (in prosieguo: il «Trattato sul Fehmarn Belt»), è stato preceduto da una fase di pianificazione, il cui finanziamento, per quanto riguarda in particolare il collegamento fisso, è stato notificato alla Commissione che lo ha successivamente approvato (4).

4. A seguito di un aggiornamento delle stime iniziali, il costo totale della pianificazione e della costruzione del collegamento fisso è stato stimato in 52,6 miliardi di corone danesi (DKK) (circa EUR 7,1 miliardi) e quello del progetto in DKK 62,1 miliardi (circa EUR 8,4 miliardi).

5. Conformemente alle norme internazionali e nazionali applicabili (5), l’esecuzione del progetto è stata affidata a due entità pubbliche. La prima, la Femern, costituita nel 2005, è stata incaricata del finanziamento, della costruzione e della gestione del collegamento fisso (6), di cui acquisterà in seguito la proprietà, mentre la seconda, la Femern Landanlæg A/S, costituita nel 2009, è stata designata per gestire la costruzione e la gestione di altre infrastrutture (7). Tale progetto è finanziato dalla Femern e dalla Femern Landanlæg mediante apporti di capitale, prestiti garantiti dallo Stato e prestiti concessi dalle autorità danesi. A partire dalla messa in servizio del collegamento fisso, la Femern percepirà i canoni degli utenti per rimborsare il suo debito e verserà altresì alla Femern Landanlæg dividendi che quest’ultima utilizzerà per rimborsare il proprio debito.

6. Tale progetto è stato oggetto di varie decisioni della Commissione nonché di sentenze del Tribunale e della Corte. In particolare, dopo aver adottato una prima decisione di non sollevare obiezioni riguardo alle misure notificate dalle autorità danesi (8), che è stata in parte annullata da due sentenze del Tribunale (9), confermate in sede di impugnazione da una sentenza della Corte (10), la Commissione ha adottato la decisione controversa (11). Con tale decisione, la Commissione, da un lato, ha considerato che le misure consistenti in apporti di capitale e in una combinazione di prestiti statali e di garanzie dello Stato a favore della Femern, attuate dal Regno di Danimarca ai fini della pianificazione, della costruzione e della gestione del collegamento fisso, costituivano un «aiuto di Stato» ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE e, dall’altro, ha dichiarato tali misure compatibili con il mercato interno in base all’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE (12).

III. Procedimento dinanzi al Tribunale e sentenza impugnata

7. A sostegno del suo ricorso di annullamento della decisione impugnata, il Regno di Danimarca ha dedotto due motivi, vertenti, il primo, sul fatto che la Commissione avrebbe erroneamente constatato che il finanziamento della Femern costituiva un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE (13) e, il secondo, sul fatto che la Commissione sarebbe incorsa in un errore di valutazione nel constatare che la Femern esercitava un’attività economica in concorrenza con terzi prima ancora della messa in servizio del collegamento fisso (14).

8. Per quanto riguarda gli argomenti diretti ad escludere che la costruzione e la gestione del collegamento fisso siano considerate come rientranti nell’esercizio di un’«attività economica» da parte della Femern e che, pertanto, quest’ultima possa essere qualificata come «impresa» ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, il Tribunale, confermando la valutazione effettuata dalla Commissione ai punti da 188 a 198 della decisione controversa, ha concluso, essenzialmente, che le attività di costruzione e di gestione del collegamento fisso da parte della Femern non rientravano nell’esercizio di prerogative dei pubblici poteri (15), ma costituivano attività economiche (16).

9. Per quanto riguarda, in particolare, l’attività di costruzione del collegamento fisso, il Tribunale, al pari della Commissione, ha dedotto dalla sentenza Mitteldeutsche Flughafen e Flughafen Leipzig‑Halle/Commissione (17) che, quando un’infrastruttura è oggetto di uno sfruttamento economico e i diritti d’uso costituiscono la principale fonte di finanziamento della sua costruzione, occorre considerare che le attività di costruzione e di gestione di tale infrastruttura costituiscono, in linea di principio, attività economiche.

IV. Procedimento dinanzi alla Corte e conclusioni delle parti

10. Il 7 maggio 2024 il Regno di Danimarca ha proposto un’impugnazione avverso la sentenza impugnata. Esso chiede che la Corte annulli tale sentenza e, in via principale, che annulli l’articolo 2 della decisione controversa nella parte in cui stabilisce che «[l]e misure consistenti in conferimenti di capitale e una combinazione di prestiti statali e di garanzie di Stato a favore di [Femern], che la Danimarca ha in parte attuato illegalmente, costituiscono aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, [TFUE]» e condanni la Commissione alle spese; in subordine, il Regno di Danimarca chiede che la Corte rinvii la causa al Tribunale e riservi le spese.

11. La Commissione chiede il rigetto dell’impugnazione e la condanna del Regno di Danimarca alle spese.

12. Le parti hanno svolto le loro difese orali e hanno risposto ai quesiti posti dalla Corte all’udienza che si è tenuta il 9 settembre 2025.

V. Analisi

13. Il Regno di Danimarca deduce tre motivi a sostegno della sua impugnazione, con i quali contesta, essenzialmente, la qualificazione del finanziamento della costruzione e della gestione del collegamento fisso come «aiuto di Stato» e, più in particolare, la qualificazione della Femern, un ente pubblico incaricato, segnatamente, della costruzione e della gestione di tale collegamento, come «impresa» ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE (18).

14. Senza proporre un’impugnazione incidentale, la Commissione esprime dubbi riguardo alla ricevibilità del ricorso in primo grado, per il motivo che esso mirava all’annullamento solo della prima frase dell’articolo 2 della decisione controversa, senza contestare in alcun modo la seconda frase di tale articolo, la quale, dichiarando la misura di aiuto compatibile con il mercato interno, conterrebbe una decisione implicita in cui si constata che la misura in questione costituisce un aiuto di Stato. Orbene, tale argomento mi sembra, a prima vista, manifestamente infondato (19).

15. Per quanto riguarda il merito della causa, osservo, in via preliminare, che se, in linea di principio, la decisione sovrana di uno Stato membro di intraprendere e realizzare la costruzione di un’infrastruttura – in particolare nell’ambito di importanti progetti di comune interesse europeo (in prosieguo: gli «IPCEI») – rientra nella competenza e nelle prerogative esclusive degli Stati membri, il loro finanziamento da parte delle autorità pubbliche è di norma soggetto al controllo della Commissione in materia di aiuti di Stato, nella misura in cui tali progetti sono destinati a uno sfruttamento economico. Tale controllo riguarda sia la questione della qualificazione dell’intervento statale come «aiuto di Stato» ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, sia, eventualmente, la compatibilità di tale intervento con il mercato interno, segnatamente in forza dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE (20).

16. Per quanto...