Opinion of Advocate General Wathelet delivered on 4 October 2018.

• Jurisdiction: European Union
• ECLI: ECLI:EU:C:2018:815
• Docket Number: C-493/17
• Celex Number: 62017CC0493
• Court: Court of Justice (European Union)
• Procedure Type: Reference for a preliminary ruling
• Date: 04 October 2018

CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. MELCHIOR WATHELET

présentées le 4 octobre 2018 ( 1 )

Affaire C‑493/17

Heinrich Weiss,

Jürgen Heraeus,

Patrick Adenauer,

Bernd Lucke,

Hans-Olaf Henkel,

Joachim Starbatty,

Bernd Kölmel,

Ulrike Trebesius,

Peter Gauweiler,

Johann Heinrich von Stein,

Gunnar Heinsohn,

Otto Michels,

Reinhold von Eben-Worlée,

Michael Göde,

Dagmar Metzger,

Karl-Heinz Hauptmann,

Stefan Städter,

Markus C. Kerber

[demande de décision préjudicielle formée par le Bundesverfassungsgericht (Cour constitutionnelle fédérale, Allemagne)]

« Renvoi préjudiciel – Politique économique et monétaire – Décision (UE) 2015/774 de la Banque centrale européenne (BCE) – Programme d’achats d’actifs du secteur public sur les marchés secondaires – Validité – Articles 119 et 127 TFUE – Attributions de la BCE et du Système européen des banques centrales – Maintien de la stabilité des prix – Proportionnalité – Article 123 TFUE – Interdiction du financement monétaire des États membres de la zone euro »

Table des matières

I. Introduction

II. Le cadre juridique

A. Le traité FUE

B. Le protocole sur le SEBC et la BCE

C. La décision 2015/774

1. Le texte consolidé de la décision 2015/774

2. Les considérants de la décision 2015/774 et des décisions qui l’ont modifiée

a) Les considérants de la décision 2015/774

b) Les considérants de la décision 2015/2101

c) Les considérants de la décision 2015/2464

d) Les considérants de la décision 2016/702

e) Les considérants de la décision 2017/100

III. Les faits des litiges au principal

A. Les principales caractéristiques du PSPP

B. Les procédures au principal et la décision de renvoi

IV. La demande de décision préjudicielle et la procédure devant la Cour

V. Analyse

A. Remarque liminaire sur la version de la décision 2015/774 pertinente

B. Sur la recevabilité de la demande de décision préjudicielle

C. Sur les première et deuxième questions préjudicielles

1. Le cadre d’analyse défini à l’arrêt du 16 juin 2015, Gauweiler e.a. (C‑62/14, EU:C:2015:400)

2. Sur l’application des principes au PSPP

a) Sur l’absence de certitude des opérateurs

1) Sur l’adéquation des garanties prévues par la décision 2015/774 [première question préjudicielle, en ce compris sous a) et b)]

2) Sur l’absence d’incidence de la conservation des obligations jusqu’à leur échéance et l’achat d’obligations à rendement négatif [première question préjudicielle sous c) et d)]

i) Sur la conservation des obligations jusqu’à leur échéance

ii) Sur l’achat d’obligations à rendement négatif

3) Sur l’absence d’incidence de la prétendue déterminabilité des titres qui seront acquis sur la validité de la décision 2015/774 [première question préjudicielle sous a) et deuxième question préjudicielle]

b) Sur l’incitation à mener une politique budgétaire saine

3. Conclusion sur les première et deuxième questions

D. Sur les troisième et quatrième questions

1. Le cadre d’analyse défini aux arrêts du 27 novembre 2012, Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756), et du 16 juin 2015, Gauweiler e.a. (C‑62/14, EU:C:2015:400)

a) Sur la définition de la politique monétaire

b) Sur le principe de proportionnalité et l’étendue du contrôle juridictionnel y afférant

2. Sur l’application des principes du PSPP

a) Sur le respect du mandat de la BCE

1) Sur l’objectif et les instruments utilisés par le PSPP

2) Sur les effets indirects du PSPP

i) Réflexions théoriques sur les rapports entre politique monétaire et politique économique et l’étendue du contrôle juridictionnel

ii) Sur les garanties du PSPP qui limitent ses incidences en termes de politique économique

b) Sur la proportionnalité du PSPP

1) Sur l’aptitude du PSPP à atteindre les objectifs du SEBC et sa nécessité

2) Sur la proportionnalité stricto sensu du PSPP

3. Conclusion sur les troisième et quatrième questions

VI. Conclusion

I. Introduction

1. La présente demande de décision préjudicielle porte sur la validité de la décision (UE) 2015/774 de la Banque centrale européenne, du 4 mars 2015, concernant un programme d’achats d’actifs du secteur public sur les marchés secondaires ( 2 ), telle que modifiée par la décision (UE) 2015/2101 de la Banque centrale européenne, du 5 novembre 2015 ( 3 ), et par la décision (UE) 2016/702 de la Banque centrale européenne, du 18 avril 2016 ( 4 ) (ci-après la « décision 2015/774 »), et sur l’interprétation de l’article 4, paragraphe 2, TUE, des articles 119, 123, 125 et 127 TFUE, ainsi que des articles 17 à 24 du protocole no 4 sur les statuts du Système européen de banques centrales et de la Banque centrale européenne ( 5 ) (ci-après le « protocole sur le SEBC et la BCE »).

2. Cette demande a été présentée par le Bundesverfassungsgericht (Cour constitutionnelle fédérale, Allemagne) dans le cadre de plusieurs recours constitutionnels au sujet de l’applicabilité, en République fédérale d’Allemagne, de diverses décisions de la Banque centrale européenne (BCE), du concours apporté par la Deutsche Bundesbank (Banque fédérale d’Allemagne, Allemagne) à la mise en œuvre de ces décisions ou de sa carence alléguée face à celles-ci, ainsi que de la carence alléguée du Bundesregierung (gouvernement fédéral, Allemagne) et du Deutscher Bundestag (chambre basse du parlement fédéral, Allemagne) face à ce concours et aux mêmes décisions.

3. L’arrêt du 16 juin 2015, Gauweiler e.a. (C‑62/14, EU:C:2015:400), s’inscrit inévitablement en filigrane de cette nouvelle affaire. En effet, d’une part, la demande de décision préjudicielle est à nouveau adressée à la Cour par le Bundesverfassungsgericht (Cour constitutionnelle fédérale) dans le cadre d’une procédure qui vise à faire établir qu’un acte de la BCE serait manifestement ultra vires et contraire à l’identité constitutionnelle allemande. D’autre part, les actes en cause dans la présente affaire et dans celle ayant donné lieu à l’arrêt du 16 juin 2015, Gauweiler e.a. (C‑62/14, EU:C:2015:400), sont tous deux relatifs à des programmes de la BCE dits « non conventionnels » qui ne relèveraient pas de la politique monétaire et porteraient atteinte à l’interdiction du financement monétaire stipulée à l’article 123 TFUE.

4. Toutefois, l’arrêt du 16 juin 2015, Gauweiler e.a. (C‑62/14, EU:C:2015:400), portait sur un communiqué de presse de la BCE qui rendait compte d’une décision autorisant un programme d’acquisition de titres de dette publique émis par les États membres de la zone euro baptisé « Outright Monetary Transactions » (opérations monétaires sur titres, ci-après l’« OMT ») qui n’avait pas – et, à ce jour, n’a jamais – été mis en œuvre. En revanche, le programme d’achats d’actifs du secteur public sur les marchés secondaires (« public sector asset purchase programme », ci-après le « PSPP ») en cause dans la présente affaire a non seulement été formellement adopté, mais est également mis en œuvre depuis plus de trois ans. En outre, l’OMT et le PSPP présentent des différences objectives qui concernent tant l’objectif annoncé et les modalités techniques prévues que les montants en cause.

II. Le cadre juridique

A. Le traité FUE

5. Les dispositions pertinentes sont inscrites, pour l’essentiel, au titre VIII de la troisième partie du traité FUE intitulé « La politique économique et monétaire ». C’est ainsi que, aux termes de l’article 119 TFUE : « 1. Aux fins énoncées à l’article 3 du traité sur l’Union européenne, l’action des États membres et de l’Union comporte, dans les conditions prévues par les traités, l’instauration d’une politique économique fondée sur l’étroite coordination des politiques économiques des États membres, sur le marché intérieur et sur la définition d’objectifs communs, et conduite conformément au respect du principe d’une économie de marché ouverte où la concurrence est libre. 2. Parallèlement, dans les conditions et selon les procédures prévues par les traités, cette action comporte une monnaie unique, l’euro, ainsi que la définition et la conduite d’une politique monétaire et d’une politique de change uniques dont l’objectif principal est de maintenir la stabilité des prix et, sans préjudice de cet objectif, de soutenir les politiques économiques générales dans l’Union, conformément au principe d’une économie de marché ouverte où la concurrence est libre. 3. Cette action des États membres et de l’Union implique le respect des principes directeurs suivants : prix stables, finances publiques et conditions monétaires saines et balance des paiements stable. »

6. L’article 123, paragraphe 1, TFUE prévoit quant à lui l’interdiction du financement monétaire des États membres en ces termes : « 1. Il est interdit à la Banque centrale européenne et aux banques centrales des États membres, ci-après dénommées “banques centrales nationales”, d’accorder des découverts ou tout autre type de crédit aux institutions, organes ou organismes de l’Union, aux administrations centrales, aux autorités régionales ou locales, aux autres autorités publiques, aux autres organismes ou entreprises publics des États membres ; l’acquisition directe, auprès d’eux, par la Banque centrale européenne ou les banques centrales nationales, des instruments de leur dette est également interdite. »

7. Les objectifs et les missions fondamentales de la BCE sont fixés à l’article 127 TFUE dans les termes suivants : « 1. L’objectif...