Opinion of Advocate General Kokott delivered on 24 January 2019.

• Jurisdiction: European Union
• ECLI: ECLI:EU:C:2019:56
• Docket Number: C-43/18
• Celex Number: 62018CC0043
• Court: Court of Justice (European Union)
• Procedure Type: Reference for a preliminary ruling
• Date: 24 January 2019

CONCLUSIONS DE L’AVOCATE GÉNÉRAL

MME JULIANE KOKOTT

présentées le 24 janvier 2019 ( 1 )

Affaire C‑43/18

Compagnie d’entreprises CFE SA

contre

Région de Bruxelles-Capitale

[demande de décision préjudicielle formée par le Conseil d’État (Belgique)]

Affaire C‑321/18

Terre wallonne ASBL

contre

Région wallonne

[demande de décision préjudicielle formée par le Conseil d’État (Belgique)]

« Renvoi préjudiciel – Environnement – Directive 2001/42/CE – Évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement – Directive 92/43/CEE – Conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages – Mesures de gestion des sites protégés – Désignation d’une zone spéciale de conservation – Notion de “plans et programmes” – Obligation de procéder à une évaluation environnementale – Fixation des objectifs de conservation pour la Région de Wallonie »

I. Introduction

1. Quelle relation entretiennent la directive ESE (signifiant évaluation stratégique environnementale) ( 2 ) et la directive « habitats» ( 3 ) ? Telle est la question soulevée par les deux demandes de décision préjudicielle formées par le Conseil d’État (Belgique), que j’examinerai conjointement.

2. Cette question se situe dans le contexte des différentes évaluations des incidences sur l’environnement que prévoit le droit de l’Union, en l’espèce notamment l’évaluation des incidences des plans et projets susceptibles d’affecter les sites Natura 2000, régie par l’article 6, paragraphe 3, de la directive « habitats », ainsi que l’évaluation environnementale des plans et programmes faite au titre de la directive ESE. En revanche, l’évaluation la plus connue, à savoir celle des incidences de certains projets faite au titre de la directive EIE ( 4 ), ne joue aucun rôle particulier dans les affaires qui nous occupent.

3. Dans l’affaire CFE, il s’agit de l’application de la directive « habitats » par la désignation en droit interne d’une zone spéciale de conservation qui emporte l’adoption de différentes règles de protection, tandis que dans l’affaire Terre wallonne, il s’agit de la fixation d’objectifs de conservation pour tous les sites Natura 2000 de la Région de Wallonie, par laquelle, là aussi, la directive « habitats » doit être mise en œuvre. À l’encontre des deux actes juridique, il est invoqué que leur adoption aurait dû être précédée par une évaluation environnementale faite au titre de la directive ESE.

4. À cet égard, il convient en particulier de préciser si des mesures qui sont directement liées ou nécessaires à la gestion des sites Natura 2000, en l’espèce la désignation d’une zone spéciale de conservation et la fixation d’objectifs de conservation, sont en principe exclues du champ d’application de l’évaluation environnementale effectuée au titre de la directive ESE. À l’appui de cette conclusion, il est avant tout invoqué que de telles mesures sont expressément soustraites à l’évaluation des incidences sur le site prévue à l’article 6, paragraphe 3, de la directive « habitats ». Mais qu’en est-il pour l’évaluation environnementale faite au titre de la directive ESE ?

5. Il y a lieu d’examiner, en outre, si les mesures dont nous avons parlé remplissent concrètement les conditions auxquelles est soumise une évaluation environnementale. À cet égard, il convient avant tout de préciser si elles définissent le cadre dans lequel la mise en œuvre de projets pourra être autorisée ultérieurement.

6. Il y a lieu de souligner l’importance pratique des procédures qui nous occupent ici. Le réseau Natura 2000 comprend environ 18 % de la surface terrestre et 6 % des espaces marins de l’Union européenne sur plusieurs milliers de sites. Dès lors qu’à ce jour, les mesures de gestion sont, semble-t-il, souvent prises sans procéder à une évaluation environnementale, une obligation d’évaluation environnementale des mesures prises pour gérer les sites Natura 2000 pourrait remettre en cause ce réseau.

II. Le cadre juridique

A. Le droit de l’Union

1. La directive ESE

7. Les objectifs de la directive ESE résultent notamment de son article 1er : « La présente directive a pour objet d’assurer un niveau élevé de protection de l’environnement, et de contribuer à l’intégration de considérations environnementales dans l’élaboration et l’adoption de plans et de programmes en vue de promouvoir un développement durable en prévoyant que, conformément à la présente directive, certains plans et programmes susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement soient soumis à une évaluation environnementale. »

8. Les plans et programmes sont définis à l’article 2, sous a), de la directive ESE : « Aux fins de la présente directive, on entend par : a) “plans et programmes”: les plans et programmes, y compris ceux qui sont cofinancés par la Communauté européenne, ainsi que leurs modifications : – élaborés ou adoptés par une autorité au niveau national, régional ou local ou élaborés par une autorité en vue de leur adoption par le Parlement ou par le gouvernement, par le biais d’une procédure législative, et – exigés par des dispositions législatives, réglementaires ou administratives ».

9. Pour les affaires au principal, c’est en particulier l’obligation de procéder à une évaluation stratégique des incidences sur l’environnement, prévue à l’article 3, paragraphes 1 à 5, de la directive ESE, qui nous intéresse : « 1. Une évaluation environnementale est effectuée, conformément aux articles 4 à 9, pour les plans et programmes visés aux paragraphes 2, 3 et 4 susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement. 2. Sous réserve du paragraphe 3, une évaluation environnementale est effectuée pour tous les plans et programmes : a) qui sont élaborés pour les secteurs de l’agriculture, de la sylviculture, de la pêche, de l’énergie, de l’industrie, des transports, de la gestion des déchets, de la gestion de l’eau, des télécommunications, du tourisme, de l’aménagement du territoire urbain et rural ou l’affectation des sols et qui définissent le cadre dans lequel la mise en œuvre des projets énumérés aux annexes I et II de la directive [EIE] pourra être autorisée à l’avenir ; ou b) pour lesquels, étant donné les incidences qu’ils sont susceptibles d’avoir sur des sites, une évaluation est requise en vertu des articles 6 et 7 de la directive [“habitats”]. 3. Les plans et programmes visés au paragraphe 2 qui déterminent l’utilisation de petites zones au niveau local et des modifications mineures des plans et programmes visés au paragraphe 2 ne sont obligatoirement soumis à une évaluation environnementale que lorsque les États membres établissent qu’ils sont susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement. 4. Pour les plans et programmes, autres que ceux visés au paragraphe 2, qui définissent le cadre dans lequel la mise en œuvre des projets pourra être autorisée à l’avenir, les États membres déterminent s’ils sont susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement. 5. Les États membres déterminent si les plans ou programmes visés aux paragraphes 3 et 4 sont susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement, soit en procédant à un examen au cas par cas, soit en déterminant des types de plans et programmes ou en combinant ces deux approches. À cette fin, les États membres tiennent compte, en tout état de cause, des critères pertinents fixés à l’annexe II, afin de faire en sorte que les plans et programmes susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement soient couverts par la présente directive. »

2. La directive « habitats »

10. Natura 2000, le réseau européen des zones de conservation, est défini à l’article 3, paragraphe 1, de la directive « habitats » : « Un réseau écologique européen cohérent de zones spéciales de conservation, dénommé “Natura 2000”, est constitué. Ce réseau, formé par des sites abritant des types d’habitats naturels figurant à l’annexe I et des habitats des espèces figurant à l’annexe II, doit assurer le maintien ou, le cas échéant, le rétablissement, dans un état de conservation favorable, des types d’habitats naturels et des habitats d’espèces concernés dans leur aire de répartition naturelle. [...] »

11. Les règles concrètes relatives à la désignation des sites sont prévues à l’article 4 de la directive « habitats » : « 1. Sur la base des critères établis à l’annexe III (étape 1) et des informations scientifiques pertinentes, chaque État membre propose une liste de sites indiquant les types d’habitats naturels de l’annexe I et les espèces indigènes de l’annexe II qu’ils abritent. [...] [...] 2. Sur la base des critères établis à l’annexe III (étape 2) et dans le cadre de chacune des neuf régions biogéographiques mentionnées à l’article 1er point c) iii) et de l’ensemble du territoire visé à l’article 2 paragraphe 1, la Commission établit, en accord avec chacun des États membres, un projet de liste des sites d’importance communautaire, à partir des listes des États membres [...] [...] La liste des sites sélectionnés comme sites d’importance communautaire, faisant apparaître les sites abritant un ou plusieurs types d’habitats naturels prioritaires ou une ou plusieurs espèces prioritaires, est arrêtée par la Commission selon la procédure visée à l’article 21. [...] 4. Une fois qu’un site d’importance communautaire a été retenu en vertu de la procédure prévue au paragraphe 2, l’État membre concerné désigne ce site comme zone spéciale de conservation le plus rapidement possible et dans un délai maximal de six ans en établissant les priorités en fonction de...