Pierre Housieaux v Délégués du conseil de la Région de Bruxelles-Capitale.

JurisdictionEuropean Union
Date27 January 2005
CourtCourt of Justice (European Union)

CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

MME JULIANE KOKOTT

présentées le 27 janvier 2005 (1)

Affaire C-186/04

Pierre Housieaux

contre

Délégués du Conseil de la Région de Bruxelles-Capitale

[demande de décision préjudicielle formée par le Conseil d’État (Belgique)]

«Liberté d’accès à l’information en matière d’environnement – Demande d’information – Obligation de motivation en cas de rejet – Silence d’une autorité publique pendant le délai de réponse – Fiction d’un rejet implicite – Droit fondamental à une protection juridictionnelle effective et droit à une bonne administration»





I – Introduction

1. La présente affaire porte sur le droit d’accès du citoyen à des informations en matière d’environnement et, plus précisément, sur la procédure applicable en la matière devant des autorités nationales.

2. En Belgique, dans la Région de Bruxelles-Capitale (ou Brussels Hoofdstedelijk Gewest), la législation applicable à la date des faits en cause prévoyait que les demandes d’information relatives à l’environnement étaient réputées implicitement rejetées, dès lors que le délai imparti pour leur traitement avait expiré.

3. La question de savoir si une telle fiction est licite en droit communautaire se trouve au centre de la demande de décision préjudicielle déférée à la Cour par le Conseil d’État (ou encore: Raad van State ou Staatsrat) (Belgique).

II – Cadre juridique

A – Droit communautaire

4. En droit communautaire, la présente affaire s’inscrit dans le cadre de la directive 90/313/CEE du Conseil, du 7 juin 1990, concernant la liberté d’accès à l’information en matière d’environnement (2).

5. L’article 3, paragraphe 1, de la directive 90/313 pose le principe selon lequel il convient de «mettre les informations relatives à l’environnement à la disposition de toute personne physique ou morale qui en fait la demande, sans que celle-ci soit obligée de faire valoir un intérêt». Les paragraphes 2 et 3 énumèrent les motifs possibles de refus.

6. En vertu de l’article 3, paragraphe 4, de ladite directive, l’autorité publique répond à l’intéressé «dans les meilleurs délais et au plus tard dans les deux mois. Le refus de communiquer l’information demandée doit être motivé».

7. Selon l’article 4 de la directive 90/313, «une personne estimant que sa demande d’information a été abusivement rejetée ou négligée, ou qu’elle n’a pas reçu une réponse satisfaisante de la part de l’autorité publique, peut introduire un recours judiciaire ou administratif à l’encontre de la décision, conformément à l’ordre juridique national en la matière».

B – Droit national

8. Les dispositions nationales pertinentes figurent dans une ordonnance de la Région de Bruxelles-Capitale, à savoir l’ordonnance du 29 août 1991 sur l’accès à l’information relative à l’environnement dans la Région de Bruxelles-Capitale (ci-après l’«ordonnance régionale»).

9. En vertu de ladite ordonnance, les demandes d’information concernant l’environnement sont examinées en premier lieu et, le cas échéant, accueillies, par le service compétent de l’administration dans le délai d’un mois. En revanche, seuls les délégués du Conseil de la Région de Bruxelles-Capitale sont habilités à rejeter de telles demandes. Pour rendre leur décision, ils disposent en principe d’un nouveau délai d’un mois. Si aucune décision n’est prise dans le délai total de deux mois à compter du dépôt de la demande, la demande est réputée rejetée.

10. Plus précisément, cette situation juridique résulte des dispositions suivantes de l’ordonnance régionale:

«Article 8

En ce qui concerne les données autres que les documents visés à l’article 7 [pouvant être consultés sur-le-champ sur place], et sans préjudice de la faculté, pour une administration, de les laisser consulter immédiatement sur place, l’administration à laquelle la demande est adressée dispose d’un mois pour y répondre par écrit au demandeur.

Lorsque à l’expiration du délai indiqué, il n’a pas été donné suite à la demande, le silence de l’administration est réputé constituer une décision de refus d’accès. Dans ce cas, le demandeur peut, par dérogation à l’article 12, § 2, saisir directement les délégués du Conseil qui statueront alors sur la demande.

[...]

Article 12

§ 1er. Les délégués du Conseil sont seuls compétents pour refuser l’accès à une donnée détenue par l’administration [...]. Ils exercent cette compétence collégialement et dans les limites définies à l’article 9.

§ 2. [...] [T]oute administration qui refuse de divulguer une donnée qui fait l’objet d’une demande d’accès doit en informer le demandeur et saisir en même temps les délégués du Conseil. La saisine des délégués du Conseil s’opère par la transmission de la demande d’accès, accompagnée d’un exemplaire ou d’une copie de la donnée et des motifs qui, selon l’administration, tendent à justifier le refus d’accès. Le délai visé à l’article 8, § 1er, (lire: alinéa 1er) est prolongé d’un mois à dater de la notification au demandeur de la saisine des délégués du Conseil.

Article 13

Toute décision de refus, total ou partiel, d’accès doit indiquer de manière claire, précise, complète et véritable, les motifs qui tendent à la justifier.

Article 14

Les délégués du Conseil communiquent au demandeur le document réclamé ou lui notifient le refus d’accès dans les deux mois qui suivent la demande. Passé ce délai, le silence est réputé constituer une décision de refus d’accès. Leur décision est également communiquée à l’administration qui a été saisie de la demande d’accès» (3).

III – Cadre factuel et litige au principal

11. En 1991, le site d’un ancien hôpital militaire situé sur le territoire de la commune belge d’Ixelles (aussi appelée Elsene), dans la Région de Bruxelles-Capitale, a commencé à recevoir une nouvelle affectation urbanistique («réurbanisation») marquée par la planification d’habitations, principalement, et d’un grand espace vert.

12. La réalisation de ce projet a été confiée à un organisme de droit public, la Société de développement régional de Bruxelles (4) (ci-après la «SDRB»). La SDRB a ensuite conclu une convention de gré à gré, en juillet 1992, avec un groupement privé, l’association momentanée SA Bâtipont Immobilier – SA Immomills Louis De Waele Development. Par cette convention, l’association momentanée a été chargée d’ériger un ensemble de constructions conformément à un programme préétabli par la SDRB.

13. Le demandeur au principal, M. Pierre Housieaux (ci-après également le «demandeur»), a adressé le 21 mars 1993 un courrier à la SDRB, en demandant de pouvoir consulter ce contrat et d’en obtenir une copie. Sa demande a été rejetée par la SDRB le 5 avril 1994 au motif qu’il n’existait pas de dispositions procédurales réglementant son domaine de compétence.

14. Le 22 avril 1994, le demandeur a introduit un recours contre cette décision auprès des défendeurs au principal, les délégués du Conseil de la Région de Bruxelles-Capitale (ci-après les «défendeurs») et a réitéré sa demande de consultation du contrat litigieux.

15. Après d’autres échanges de lettres, les défendeurs ont décidé, lors de leur délibération du 1er février 1995, de faire partiellement droit à la demande de M. Housieaux, en l’autorisant à prendre connaissance de deux annexes du contrat en cause, «étant donné qu’elles concernent l’environnement». Cette décision a été communiquée au demandeur par courrier du 3 février 1995; les deux annexes y étaient jointes.

16. Le demandeur a formé un recours contre cette décision le 31 mars 1995 devant la juridiction de renvoi.

17. Dans le litige au principal, les défendeurs soulèvent une exception d’irrecevabilité du recours. Ils exposent que leur décision du 1er février 1995 ne constituait qu’une décision confirmative ne pouvant être attaquée. Ils font valoir à cet égard que, abstraction faite de la communication des deux annexes du contrat concerné, la décision du 1er février 1995 ne faisait que confirmer leur décision de refus antérieure et implicite. Ils estiment que, compte tenu de leur silence pendant le délai de deux mois qui leur était imparti, la demande introduite par le demandeur était réputée implicitement rejetée dès l’expiration du délai, en vertu de l’article 14 de l’ordonnance régionale. Ladite décision de rejet était devenue définitive, puisque le demandeur ne l’avait pas contestée en justice en temps utile. En effet, il résulte de l’article 14 § 1 des lois coordonnées sur le Conseil d’État belge que le délai de recours en pareil cas est de 60 jours.

18. Dans le litige au principal, la SDRB, la SA Bâtipont Immobilier et la SA Immomills Louis de Waele Development interviennent au soutien des conclusions des défendeurs.

IV – Demande de décision préjudicielle et procédure devant la Cour

19. Par un arrêt du 1er avril 2004, le Conseil d’État a sursis à statuer et a demandé à la Cour de répondre à titre préjudiciel aux questions suivantes:

«1) À l’article 3, paragraphe 4 de la directive 90/313/CEE, le délai de deux mois est-il un délai d’ordre, c’est-à-dire simplement indicatif pour l’autorité à laquelle est adressée une demande d’information, ou un délai de rigueur dont le respect s’impose à cette autorité?

2) Dans l’hypothèse où le délai de deux mois est un délai de rigueur et que, à l’expiration de ce délai, l’autorité à laquelle une demande d’information a été adressée n’a pris aucune décision, quelle est la ‘décision’ visée à l’article 4 in fine de la directive précitée à l’encontre de laquelle un recours judiciaire ou administratif peut être introduit ‘conformément à l’ordre juridique national en la matière’?

3) Les articles 3, paragraphe 4, et 4 de la directive précitée interdisent-ils qu’un ‘ordre juridique national en la matière’ interprète le silence de l’autorité saisie d’une demande d’information, silence maintenu pendant les deux mois visés à l’article 3, paragraphe 4, de la directive, comme une décision implicite de rejet de la demande, décision qui n’est donc pas...

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