Opinion of Advocate General Kokott delivered on 31 May 2018.

• Jurisdiction: European Union
• ECLI: ECLI:EU:C:2018:364
• Date: 31 May 2018
• Docket Number: C-244/17
• Celex Number: 62017CC0244
• Procedure Type: Recours en annulation - fondé
• Court: Court of Justice (European Union)

CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

MME JULIANE KOKOTT

présentées le 31 mai 2018 ( 1 )

Affaire C‑244/17

Commission européenne

contre

Conseil de l’Union européenne

« Recours en annulation – Décision (UE) 2017/477 du Conseil – Choix de la base juridique appropriée – Distinction entre politique étrangère et de sécurité commune et politiques communautarisées – Accord de partenariat et de coopération renforcée avec la République du Kazakhstan – Adoption du règlement intérieur du conseil de coopération et constitution de sous-comités – Décision relative à la position à prendre par l’Union au sein du conseil de coopération – Prise de décision au Conseil de l’Union européenne à l’unanimité ou à la majorité qualifiée (article 218, paragraphes 8 et 9, TFUE, article 16, paragraphe 3, TUE et article 31, paragraphe 1, TUE) »

I. Introduction

1. Les débats juridiques autour des compétences extérieures de l’Union européenne sont particulièrement variés. Le présent litige opposant la Commission européenne et le Conseil de l’Union européenne porte sur le point de savoir si la position adoptée par l’Union en vue de la prise de décision au sein d’une instance internationale doit être déterminée par le Conseil en vertu de l’article 218, paragraphe 9, TFUE à la majorité qualifiée ou à l’unanimité.

2. Cette question se pose dans le contexte de l’accord de partenariat et de coopération renforcée avec la République du Kazakhstan (ci-après l’« accord de partenariat ») ( 2 ). Le conseil de coopération établi sur la base de cet accord souhaitait, en 2017, se doter d’un règlement intérieur et constituer plusieurs sous‑comités. Le Conseil, renvoyant aux dispositions combinées de l’article 218, paragraphe 9, TFUE et de l’article 31, paragraphe 1, première phrase, TUE, a fixé à l’unanimité la position de l’Union pour la prise de décision du conseil de coopération au sujet de ces questions parce qu’il estimait que des thèmes relevant de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) étaient également concernés. La Commission estime au contraire que seul l’article 218, paragraphe 9, TFUE aurait dû être appliqué et que le Conseil aurait dû statuer à la majorité qualifiée, que des matières relevant de la PESC soient affectées ou non.

3. Ainsi, une fois de plus, la délimitation en droit matériel entre la PESC, d’une part, et l’action extérieure de l’Union dans les autres domaines de politiques « communautarisées » ( 3 ), d’autre part, se retrouve au centre des débats. Du point de vue formel, il conviendra de préciser si lors de la détermination de positions de l’Union au sens de l’article 218, paragraphe 9, TFUE, l’exigence de la majorité qualifiée s’applique toujours et sans exception ou si les exigences de majorité doivent être déterminées au cas par cas sur la base de l’article 16, paragraphe 3, TUE et de l’article 31, paragraphe 1, première phrase, TUE, ainsi que le cas échéant sur la base de l’article 218, paragraphe 8, TFUE.

4. Contrairement à ce qui est le cas dans la procédure relative aux zones marines protégées de l’Antarctique (affaires jointes C‑626/15 et C‑659/16) dans laquelle nous présentons également aujourd’hui nos conclusions, il n’y aura pas lieu dans la présente affaire d’examiner si sur la scène internationale, l’Union peut agir seule ou si les États membres doivent intervenir à ses côtés (« action conjointe » ou « accord mixte »).

II. Le cadre juridique

5. Les dispositions de droit primaire du traité UE et du traité FUE dessinent le cadre juridique de la présente affaire. Il convient de renvoyer à titre complémentaire aux dispositions de l’accord de partenariat avec la République du Kazakhstan.

A. Le droit primaire

1. Les dispositions institutionnelles du traité UE

6. Depuis l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, le titre III du traité UE (« Dispositions relatives aux institutions ») contient à l’article 16, paragraphe 3, la règle générale suivante au sujet des exigences de majorité pour une prise de décision au sein du Conseil : « Le Conseil statue à la majorité qualifiée, sauf dans les cas où les traités en disposent autrement. »

2. Les dispositions du traité UE relatives à l’action extérieure

7. Le titre V, chapitre 1er, du traité UE contient des « dispositions générales relatives à l’action extérieure de l’Union » et en particulier l’article 21 TUE, dont le paragraphe 1 est libellé comme suit : « L’action de l’Union sur la scène internationale repose sur les principes qui ont présidé à sa création, à son développement et à son élargissement et qu’elle vise à promouvoir dans le reste du monde : la démocratie, l’État de droit, l’universalité et l’indivisibilité des droits de l’homme et des libertés fondamentales, le respect de la dignité humaine, les principes d’égalité et de solidarité et le respect des principes de la charte des Nations unies et du droit international. L’Union s’efforce de développer des relations et de construire des partenariats avec les pays tiers et avec les organisations internationales, régionales ou mondiales qui partagent les principes visés au premier alinéa. Elle favorise des solutions multilatérales aux problèmes communs, en particulier dans le cadre des Nations unies. »

8. Le titre V, chapitre 2, du traité UE qui recouvre, entre autres, les articles 24, 31, 37 et 40 TUE, contient les « dispositions spécifiques concernant la politique étrangère et de sécurité commune ».

9. Aux termes de l’article 24, paragraphe 1, deuxième alinéa, TUE : « La politique étrangère et de sécurité commune est soumise à des règles et procédures spécifiques. Elle est définie et mise en œuvre par le Conseil européen et le Conseil, qui statuent à l’unanimité, sauf dans les cas où les traités en disposent autrement. L’adoption d’actes législatifs est exclue. Cette politique est exécutée par le haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité et par les États membres, conformément aux traités. Les rôles spécifiques du Parlement européen et de la Commission dans ce domaine sont définis par les traités. La Cour de justice de l’Union européenne n’est pas compétente en ce qui concerne ces dispositions, à l’exception de sa compétence pour contrôler le respect de l’article 40 du présent traité et pour contrôler la légalité de certaines décisions visées à l’article 275, second alinéa, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. »

10. Dans le prolongement de cette disposition, l’article 31 TUE prescrit, entre autres, ce qui suit pour la prise de décision au Conseil dans le domaine de la PESC : « 1. Les décisions relevant du présent chapitre sont prises par le Conseil européen et par le Conseil statuant à l’unanimité, sauf dans les cas où le présent chapitre en dispose autrement. L’adoption d’actes législatifs est exclue. […] 2. Par dérogation au paragraphe 1, le Conseil statue à la majorité qualifiée : […] – lorsqu’il adopte toute décision mettant en œuvre une décision qui définit une action ou une position de l’Union ; […] »

11. L’article 37 TUE règle le pouvoir de l’Union pour conclure des accords internationaux dans le domaine de la PESC : « L’Union peut conclure des accords avec un ou plusieurs États ou organisations internationales dans les domaines relevant du présent chapitre. »

12. Enfin, l’article 40 TUE règle comme suit les rapports entre la PESC et les politiques communautarisées : « La mise en œuvre de la politique étrangère et de sécurité commune n’affecte pas l’application des procédures et l’étendue respective des attributions des institutions prévues par les traités pour l’exercice des compétences de l’Union visées aux articles 3 à 6 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. De même, la mise en œuvre des politiques visées auxdits articles n’affecte pas l’application des procédures et l’étendue respective des attributions des institutions prévues par les traités pour l’exercice des compétences de l’Union au titre du présent chapitre. »

3. Les dispositions du traité FUE sur l’action extérieure

13. Dans la cinquième partie du traité FUE (« L’action extérieure de l’Union »), le titre V est consacré aux accords internationaux de l’Union. Ce titre comprend, entre autres, l’article 218 TFUE qui dispose notamment ce qui suit : « 1. Sans préjudice des dispositions particulières de l’article 207, les accords entre l’Union et des pays tiers ou organisations internationales sont négociés et conclus selon la procédure ci-après. […] 8. Tout au long de la procédure, le Conseil statue à la majorité qualifiée. Toutefois, il statue à l’unanimité lorsque l’accord porte sur un domaine pour lequel l’unanimité est requise pour l’adoption d’un acte de l’Union ainsi que pour les accords d’association et les accords visés à l’article 212 avec les États candidats à l’adhésion. Le Conseil statue également à l’unanimité pour l’accord portant adhésion de l’Union à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ; la décision portant conclusion de cet accord entre en vigueur après son approbation par les États membres, conformément à leurs règles constitutionnelles respectives. 9. Le Conseil, sur proposition de la Commission ou du haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, adopte une décision sur la suspension de l’application d’un accord et établissant les positions à prendre au nom de l’Union dans une instance créée par un accord, lorsque cette instance est appelée à adopter des actes ayant des effets juridiques, à l’exception des actes complétant ou modifiant le cadre institutionnel de l’accord. […] »

B. ...