College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Amersfoort v X BV and Visser Vastgoed Beleggingen BV v Raad van de gemeente Appingedam.

JurisdictionEuropean Union
ECLIECLI:EU:C:2017:397
Docket NumberC-31/16,C-360/15
Celex Number62016CC0031
CourtCourt of Justice (European Union)
Procedure TypeReference for a preliminary ruling
Date18 May 2017
<a href="https://eu.vlex.com/vid/opinion-of-advocate-general-838531729">62015CC0360</a>

CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. MACIEJ SZPUNAR

presentadas el 18 de mayo de 2017 ( 1 )

Asuntos acumulados C-360/15 y C-31/16

College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Amersfoort

contra

X BV

[Petición de decisión prejudicial planteada por el Hoge Raad der Nederlanden (Tribunal Supremo de los Países Bajos)]

«Directiva 2006/123/CE — Ámbito de aplicación — Artículo 2, apartado 2, letra c) — Artículo 2, apartado 3 — Actividades relacionadas con el suministro de redes electrónicas — Directiva 2002/20/CE — Artículo 13»

y

Visser Vastgoed Beleggingen BV

contra

Raad van de gemeente Appingedam

[Petición de decisión prejudicial planteada por el Raad van State (Consejo de Estado, Países Bajos)]

«Directiva 2006/123/CE — Establecimiento de los prestadores de servicios — Ámbito de aplicación — Considerando 9 — Artículo 4, apartado 1 — Concepto de “servicio” — Venta al por menor — Plan urbanístico municipal — Artículo 15, apartado 2, letra a) — Límite territorial — Artículo 15, apartado 3 — Protección del entorno urbano»

Índice

I. Introducción

II. Marco jurídico

A. Derecho de la Unión

1. Directiva 2006/123 relativa a los servicios en el mercado interior

2. Derecho de la Unión sobre tasas administrativas en relación con la instalación de redes de comunicaciones electrónicas

B. Derecho neerlandés

1. Disposiciones pertinentes de la Ley sobre las Telecomunicaciones

2. «Leges» (tasas) del municipio de Amersfoort

3. Disposiciones que regulan los planes urbanísticos en los Países Bajos y en el municipio de Appingedam

III. Litigios principales y cuestiones prejudiciales

A. C‑360/15, X

B. C‑31/16, Visser

IV. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia

V. Análisis

A. Asunto C‑360/15, X

1. Sobre el ámbito de aplicación de la Directiva 2006/123 (cuestiones prejudiciales primera a tercera)

a) Sobre el artículo 2 de la Directiva 2006/123 (primera cuestión prejudicial)

1) Sobre el artículo 2, apartado 2, letra c), de la Directiva 2006/123

2) Sobre el artículo 2, apartado 3, de la Directiva 2006/123

b) Sobre el considerando 9 de la Directiva 2006/123 (tercera cuestión prejudicial)

c) Sobre las situaciones puramente internas (segunda cuestión prejudicial)

2. Sobre las cuestiones prejudiciales cuarta y quinta

B. Asunto C‑31/16, Visser

1. Sobre el artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2006/123 (primera cuestión prejudicial)

a) Actividad económica por cuenta propia […] prestada […] a cambio de una remuneración

b) […] contemplada en el artículo 57 TFUE

c) ¿Interpretación restrictiva debida al Derecho primario?

1) Libertad de establecimiento

2) Libre circulación de mercancías

i) La búsqueda del centro de gravedad

ii) Aplicación simultánea

iii) Aplicación sucesiva

3) Asunto Rina Services y otros

d) Consideraciones adicionales

e) Conclusión

2. Sobre las situaciones puramente internas (cuarta cuestión prejudicial)

3. Sobre un posible elemento transfronterizo (tercera cuestión prejudicial)

4. Plan urbanístico con arreglo a la Directiva 2006/123 (cuestiones prejudiciales segunda y quinta)

a) Sobre la autorización

b) Sobre los requisitos

c) Sobre el considerando 9 de la Directiva 2006/123

d) Sobre el artículo 14, apartado 5, de la Directiva 2006/123

e) Sobre el artículo 15 de la Directiva 2006/123

5. Sobre los artículos 34 TFUE y 49 TFUE (sexta cuestión prejudicial)

VI. Conclusión

I. Introducción

1.

El mercado interior, junto con las libertades fundamentales instauradas en su seno, no solo constituye el fundamento jurídico histórico de los Tratados y su principio organizativo fundamental, sino que también se ha caracterizado por su dinamismo desde el inicio del proceso de integración. Es uno de los objetivos declarados de la Unión ( 2 ) y figura de forma destacada en el título I de la tercera parte del Tratado FUE. Definido jurídicamente desde el Acta Única Europea como «un espacio […] en el que la libre circulación de mercancías, personas, servicios y capitales estará garantizada de acuerdo con las disposiciones de los Tratados», ( 3 ) tiene por objeto establecer la libre circulación de productos y factores de producción dentro de la Unión, teniendo en cuenta el concepto económico de la ventaja comparativa. ( 4 )

2.

Si bien no quiero llegar hasta el punto de afirmar que el mercado interior es un «instrumento vivo», ( 5 ) es posible constatar sin embargo que, incluso más que en la mayoría de los demás ámbitos políticos de la Unión, la normativa del mercado interior constituye un objetivo en movimiento. Se sitúa entre dos placas tectónicas: por un lado, las libertades del mercado y, por otro, el deseo de los Estados miembros de regular intereses que no sean de naturaleza económica; estos últimos pueden variar de una política nacional a otra. Los padres fundadores de los Tratados no estaban ciegos: al optar por un ámbito de política horizontal que afecta transversalmente y tiene repercusiones en prácticamente cualquier otro ámbito de política (nacional), ( 6 ) este dinamismo, junto con sus elementos desestabilizadores pertinentes, forma parte del ADN del mercado interior.

3.

A lo largo de los años el Tribunal de Justicia ha mantenido este dinamismo y lo ha hecho de maneras diferentes: a veces lo ha fomentado, ( 7 ) y otras lo ha moderado. ( 8 ) Sin embargo, siempre ha interpretado las disposiciones del Tratado de un modo que reflejaba la realidad económica y social del momento (en que se dictó sentencia). ( 9 )

4.

Tradicionalmente, la mayor parte de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia ha surgido en el contexto de la libre circulación de mercancías, donde tienen su origen la mayoría de los conceptos. Los ejemplos incluyen numerosas constataciones que ya se han mencionado anteriormente, como la de que, en principio, ( 10 ) las libertades se dirigen a los Estados miembros y no se aplican a situaciones puramente internas. ( 11 ) Al apreciar las medidas nacionales que potencialmente violan más de una libertad del Tratado, puede observarse una tendencia a abordar tales asuntos bajo el epígrafe de «mercancías». El establecimiento y los servicios se han visto eclipsados durante mucho tiempo por esta jurisprudencia. No obstante, han ido ganando terreno con los años, dando lugar, asimismo, a una jurisprudencia exhaustiva, ya sea en el caso de la aplicación directa de estas libertades en el contexto de las peticiones de decisión prejudicial o a través de los procedimientos de infracción contra los correspondientes Estados miembros.

5.

El legislador de la Unión consideró que tal enfoque «caso por caso» no era suficiente para eliminar de forma efectiva los obstáculos que se oponen a la libertad de establecimiento de los prestadores en los Estados miembros y a la libre circulación de servicios entre los Estados miembros y garantizar, tanto a los destinatarios como a los prestadores de los servicios, la seguridad jurídica necesaria para el ejercicio efectivo de estas dos libertades fundamentales del Tratado. ( 12 ) Por tanto, la Directiva 2006/123 ( 13 ) se adoptó tras un proceso lento que introdujo una serie de modificaciones sustantivas a la propuesta inicial. ( 14 )

6.

Esta Directiva, que los Estados miembros debían incorporar a su ordenamiento jurídico antes de finales de 2009, ( 15 ) no ha generado aún una gran cantidad de jurisprudencia ante el Tribunal de Justicia. ( 16 )

7.

Las dos peticiones de decisión prejudicial que aquí nos ocupan, procedentes de los dos órganos jurisdiccionales de mayor rango de los Países Bajos (en sus respectivos dominios), el Hoge Raad der Nederlanden (Tribunal Supremo de los Países Bajos) y el Raad van State (Consejo de Estado, Países Bajos), plantean una serie de cuestiones fundamentales relativas a la Directiva 2006/123.

8.

Como expondré detalladamente en el análisis, considero fundamentalmente en ambos asuntos que la Directiva 2006/123 debe interpretarse de acuerdo con su supuesto objetivo y en el contexto de la realización del mercado interior, teniendo en cuenta al mismo tiempo la realidad jurídica y económica del siglo XXI. Al hacerlo, el Tribunal de Justicia debería reconocer que el sector de servicios está en evolución y que constituye un ámbito con un gran potencial económico. No debería temer interpretar la Directiva 2006/123 de la forma en que ha interpretado anteriormente las disposiciones del mercado interior: siendo consciente de la finalidad, teniendo en cuenta las circunstancias actuales, y respetando debidamente el deseo de los Estados miembros de regular (o de seguir regulando) actividades que no sean de naturaleza comercial.

II. Marco jurídico

A. Derecho de la Unión

1. Directiva 2006/123 relativa a los servicios en el mercado interior

9.

Los considerandos 9 y 33 de la Directiva 2006/123 tienen el siguiente tenor:

«(9)

La presente Directiva solo se aplica a los requisitos que afecten al acceso a una actividad de servicios o a su ejercicio. Así, no se aplica a requisitos tales como normas de tráfico rodado, normas relativas a la ordenación del territorio, urbanismo y ordenación rural, normas de construcción, ni a las sanciones administrativas impuestas por no cumplir dichas normas, que no regulan específicamente o no afectan específicamente a la actividad del servicio pero que tienen...

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