Opinion of Advocate General Campos Sánchez-Bordona delivered on 26 September 2018.

• Jurisdiction: European Union
• ECLI: ECLI:EU:C:2018:777
• Date: 26 September 2018
• Celex Number: 62017CC0492
• Court: Court of Justice (European Union)
• Procedure Type: Reference for a preliminary ruling
• Docket Number: C-492/17

CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA

présentées le 26 septembre 2018 ( 1 )

Affaire C‑492/17

Südwestrundfunk

contre

Tilo Rittinger,

Patric Wolter,

Harald Zastera,

Dagmar Fahner,

Layla Sofan,

Marc Schulte

[demande de décision préjudicielle
formée par le Landgericht Tübingen (tribunal régional de Tübingen, Allemagne)]

« Recours préjudiciel – Aides d’État – Législation d’un État membre qui oblige tous les adultes détenant un logement sur le territoire national à verser une contribution aux entreprises de radiodiffusion publiques »

1. Les services fournis par les organismes publics de radiodiffusion en Allemagne répondent au mandat constitutionnel résultant de l’article 5 du Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland (loi fondamentale de la République fédérale d’Allemagne), relatif à la liberté d’opinion, des moyens de communication, de l’art et de la science. Le Bundesverfassungsgericht (Cour constitutionnelle fédérale, Allemagne) a interprété cette disposition en ce sens qu’elle oblige à fournir de tels services en garantissant leur impartialité et leur diversité ainsi que l’objectivité et l’équilibre du contenu des programmes ( 2 ).

2. Étant donné que les États fédérés (les Länder) sont dotés de la compétence législative en matière de radiodiffusion publique, la création et la gestion des organismes audiovisuels publics, ainsi que la fourniture de leurs services au niveau fédéral, ont été réglementés au moyen d’une série d’accords conclus entre ces États fédérés. Il ressort de ceux-ci que les organismes publics (ARD et ZDF au niveau national ( 3 ), ainsi que d’autres, comme SWR ( 4 ), au niveau régional) sont financés au moyen de recettes provenant essentiellement de trois sources : la contribution audiovisuelle (sur laquelle porte le présent renvoi préjudiciel) ( 5 ), la vente d’espaces publicitaires et d’autres activités commerciales.

3. En 2007, la Commission européenne a déclaré ( 6 ) que le mode de financement du service public de radiodiffusion allemand pouvait être qualifié d’« aide existante », au sens de l’article 1er, sous b), i), du règlement (CE) no 659/1999 ( 7 ). Cependant, dans sa décision de 2007, la Commission a identifié certains éléments qui le rendaient incompatible avec le marché intérieur et elle a donc invité le gouvernement allemand à adopter une série de mesures, qu’il a effectivement prises. Aucune d’entre elles ne concernait la contribution (ancienne redevance) qui fait l’objet du présent renvoi préjudiciel.

4. Une réforme de ce mode de financement est entrée en vigueur en 2013 : en résumé, jusqu’à cette date, la redevance était due pour la possession de chaque appareil de réception de programmes audiovisuels dans un logement, alors qu’ensuite, la contribution est devenue exigible du simple fait de la détention d’un tel logement en tant que propriétaire ou locataire ( 8 ).

5. Le nouveau critère de calcul de la contribution a été contesté devant différentes juridictions allemandes ( 9 ), parmi lesquelles figure le Landgericht Tübingen (tribunal régional de Tübingen, Allemagne), qui a saisi la Cour de ses doutes au sujet de la conformité de cette contribution au droit de l’Union.

6. Conformément aux instructions de la Cour, les présentes conclusions se limiteront à l’analyse des questions préjudicielles relatives aux aides d’État.

I. Le cadre juridique

A. Le droit de l’Union

1. Le protocole no 29 annexé au traité FUE

7. Eu égard au rôle particulier que joue la radiodiffusion de service public dans les États membres en relation avec les besoins démocratiques, sociaux et culturels de chaque société ainsi qu’avec la nécessité de préserver le pluralisme dans les médias (premier considérant), le protocole no 29 annexé au traité FUE sur le système de radiodiffusion publique dans les États membres, qui a été introduit par le traité d’Amsterdam ( 10 ), dispose ce qui suit : « Les dispositions des traités sont sans préjudice de la compétence des États membres de pourvoir au financement du service public de radiodiffusion dans la mesure où ce financement est accordé aux organismes de radiodiffusion aux fins de l’accomplissement de la mission de service public telle qu’elle a été conférée, définie et organisée par chaque État membre et dans la mesure où ce financement n’altère pas les conditions des échanges et de la concurrence dans l’Union européenne dans une mesure qui serait contraire à l’intérêt commun, étant entendu que la réalisation du mandat de ce service public doit être prise en compte. »

2. Le règlement no 659/1999

8. Aux termes de l’article 1er du règlement no 659/1999: « Aux fins du présent règlement, on entend par : a) “aide” : toute mesure remplissant tous les critères fixés à l’article [107], paragraphe 1, [TFUE] ; b) “aide existante” : i) […] toute aide existant avant l’entrée en vigueur du [TFUE] dans l’État membre concerné, c’est-à-dire les régimes d’aides et aides individuelles mis à exécution avant, et toujours applicables après, ladite entrée en vigueur ; ii) toute aide autorisée, c’est-à-dire les régimes d’aides et les aides individuelles autorisés par la Commission ou le Conseil ; […] c) “aide nouvelle” : toute aide, c’est-à-dire tout régime d’aides ou toute aide individuelle, qui n’est pas une aide existante, y compris toute modification d’une aide existante ; […] f) “aide illégale”: une aide nouvelle mise à exécution en violation de l’article [108], paragraphe 3, [TFUE] ; […] »

3. Le règlement (CE) no 794/2004

9. Le considérant 4 du règlement (CE) no 794/2004 ( 11 ) indique ce qui suit : « Pour des raisons de sécurité juridique, il convient de spécifier que les augmentations de faible importance n’excédant pas 20 % du budget initial d’un régime d’aides, notamment celles destinées à tenir compte des effets de l’inflation, ne doivent pas être notifiées à la Commission car il est peu probable qu’elles aient des incidences sur l’appréciation portée à l’origine par la Commission sur la compatibilité du régime d’aides, pour autant que les autres conditions de celui-ci restent inchangées. »

10. L’article 4 du règlement no 794/2004 dispose : « 1. Aux fins de l’article 1er, point c), du règlement (CE) no 659/1999, on entend par modification d’une aide existante tout changement autre que les modifications de caractère purement formel ou administratif qui ne sont pas de nature à influencer l’évaluation de la compatibilité de la mesure d’aide avec le marché commun. Toutefois, une augmentation du budget initial d’un régime d’aides existant n’excédant pas 20 % n’est pas considérée comme une modification de l’aide existante. […] »

4. La communication de 2009

11. Aux termes du point 21 de la communication de la Commission de 2009 concernant l’application aux services publics de radiodiffusion des règles relatives aux aides d’État ( 12 ) : « Seul l’effet, et non l’objet, de l’intervention publique est déterminant pour juger de son caractère d’aide d’État au sens de l’article [107], paragraphe 1 […] Les organismes publics de radiodiffusion sont habituellement financés sur le budget de l’État ou par une redevance qui frappe les détenteurs d’équipements de radiodiffusion. […] Ces mesures financières émanent normalement des pouvoirs publics et entraînent le transfert de ressources d’État […] »

B. Le droit allemand

12. Parmi les accords conclus entre les États fédérés en matière de radiodiffusion publique, il convient de mentionner, aux fins de la présente affaire : a) le traité d’État relatif à la radiodiffusion et aux médias électroniques ( 13 ) ; b) le traité d’État sur le financement de la radiodiffusion ( 14 ) , et c) le traité d’État sur la contribution audiovisuelle ( 15 ).

1. Le traité d’État relatif à la radiodiffusion

13. Les articles 12 à 14 du traité d’État relatif à la radiodiffusion déterminent les principes fondamentaux sur lesquels repose le financement de la radiodiffusion publique en Allemagne. La dotation financière doit permettre au service public de radiodiffusion de remplir les missions définies par la Constitution et la loi, en garantissant son maintien et son développement.

14. L’article 13 expose les trois piliers fondamentaux de son financement (la contribution audiovisuelle, les recettes publicitaires et les recettes diverses), en soulignant que la contribution audiovisuelle doit constituer sa principale source de financement.

15. Il est instauré une commission de contrôle et d’évaluation des besoins financiers des organismes publics de radiodiffusion ( 16 ). En vertu de l’article 14 du traité d’État relatif à la radiodiffusion, ces besoins sont déterminés conformément aux principes d’économie et d’efficience, en tenant compte des possibilités de rationalisation, sur la base des prévisions établies par ces organismes eux-mêmes.

16. En ce qui concerne la fixation du montant de la contribution, l’article 14, paragraphe 4, du traité d’État relatif à la radiodiffusion renvoie au traité d’État sur le financement de la radiodiffusion.

2. La loi du Land sur la contribution audiovisuelle

17. Comme il appartient aux États fédérés de mettre en œuvre dans leurs législations les traités d’État susmentionnés, il convient de mentionner la loi du Land de Bade-Wurtemberg, dont la compatibilité avec le droit de l’Union fait l’objet des interrogations du juge de renvoi.

18. L’article 1er de la loi du Land sur la contribution audiovisuelle ( 17 ) dispose :

...