Gottfried Heinrich.

JurisdictionEuropean Union
ECLIECLI:EU:C:2008:212
Date10 April 2008
Celex Number62006CC0345
CourtCourt of Justice (European Union)
Procedure TypeReference for a preliminary ruling
Docket NumberC-345/06

CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

Mme ELEANOR SHARPSTON

présentées le 10 avril 2008 (1)

Affaire C‑345/06

Gottfried Heinrich

(«Non-publication au Journal officiel de l’annexe d’un règlement – Accès aux documents – Articles 2, paragraphe 3, et 3, sous a), du règlement (CE) n° 1049/2001 – Article 254 CE»)





1. Dans la présente procédure préjudicielle, l’Unabhängiger Verwaltungssenat im Land Niederösterreich (Autriche) (chambre administrative indépendante pour le Land de Basse-Autriche) demande si les actes soumis à une publication obligatoire en vertu de l’article 254 CE sont des «documents» au sens de l’article 2, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1049/2001 (2) (ci-après le «règlement sur l’accès aux documents»), et si des règlements ou des parties de règlements qui, contrairement à l’article 254, paragraphe 2, CE, n’ont pas été publiés au Journal officiel ont force obligatoire.

Cadre juridique

Dispositions pertinentes du droit communautaire en ce qui concerne la publication ou l’accès aux documents

Dispositions des traités

2. L’article 1er, deuxième alinéa, UE dispose:

«Le présent traité marque une nouvelle étape dans le processus créant une union sans cesse plus étroite entre les peuples de l’Europe, dans laquelle les décisions sont prises dans le plus grand respect possible du principe d’ouverture et le plus près possible des citoyens.»

3. L’article 254 CE dispose:

«1. Les règlements, les directives et les décisions adoptés conformément à la procédure visée à l’article 251 [(3)] sont […] publiés dans le Journal officiel de l’Union européenne. […]

2. Les règlements du Conseil et de la Commission, ainsi que les directives de ces institutions qui sont adressées à tous les États membres, sont publiés dans le Journal officiel de l’Union européenne. […]

3. Les autres directives, ainsi que les décisions, sont notifiées à leurs destinataires et prennent effet par cette notification.»

4. L’article 255 CE dispose:

«1. Tout citoyen de l’Union et toute personne physique ou morale résidant ou ayant son siège dans un État membre a un droit d’accès aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, sous réserve des principes et des conditions qui seront fixés conformément aux paragraphes 2 et 3.

2. Les principes généraux et les limites qui, pour des raisons d’intérêt public ou privé, régissent l’exercice de ce droit d’accès aux documents sont fixés par le Conseil, statuant conformément à la procédure visée à l’article 251, dans les deux ans suivant l’entrée en vigueur du traité d’Amsterdam.

3. Chaque institution visée ci-dessus élabore dans son règlement intérieur des dispositions particulières concernant l’accès à ses documents.»

Le règlement sur l’accès aux documents

5. Les quatre premiers considérants constituent les fondements du règlement en soulignant l’importance de la transparence et de la responsabilité. Le premier considérant vise expressément l’article 1er UE. Le deuxième considérant explique qu’une plus grande transparence permet de garantir une plus grande légitimité, efficacité et responsabilité de l’administration à l’égard des citoyens dans un système démocratique. Le troisième considérant indique que le règlement «consolide les initiatives déjà prises par les institutions en vue d’améliorer la transparence du processus décisionnel». Le quatrième considérant définit les objectifs du règlement:

«Le présent règlement vise à conférer le plus large effet possible au droit d’accès du public aux documents et à en définir les principes généraux et limites conformément à l’article 255, paragraphe 2, [CE].»

6. L’article 1er, sous a), du règlement sur l’accès aux documents dispose que ce règlement a pour objectif de:

«définir les principes, les conditions et les limites, fondées sur des raisons d’intérêt public ou privé, du droit d’accès aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (ci-après dénommés ‘institutions’) prévu à l’article 255 du traité CE de manière à garantir un accès aussi large que possible aux documents».

7. L’article 2, paragraphe 1, prévoit que «[t]out citoyen de l’Union et toute personne physique ou morale résidant ou ayant son siège dans un État membre a un droit d’accès aux documents des institutions, sous réserve des principes, conditions et limites définis par le présent règlement».

8. L’article 2, paragraphe 3, dispose que le règlement «s’applique à tous les documents détenus par une institution, c’est-à-dire établis ou reçus par elle et en sa possession, dans tous les domaines d’activité de l’Union européenne». L’article 2, paragraphe 5, permet que les «documents qualifiés de sensibles selon la définition figurant à l’article 9, paragraphe 1», fassent l’«objet d’un traitement particulier tel que prévu par cet article».

9. L’article 3, sous a), définit un «document» comme étant «tout contenu quel que soit son support (écrit sur support papier ou stocké sous forme électronique, enregistrement sonore, visuel ou audiovisuel) concernant une matière relative aux politiques, activités et décisions relevant de la compétence de l’institution».

10. Les articles 4 et 9 prévoient des règles spécifiques instituant certaines exceptions au principe de l’accès du public aux documents. Ainsi l’article 4 prévoit-il:

«1. Les institutions refusent l’accès à un document dans le cas où la divulgation porterait atteinte à la protection:

a) de l’intérêt public, en ce qui concerne:

– la sécurité publique,

– la défense et les affaires militaires,

[…]»

11. L’article 9, paragraphe 1, définit les «documents sensibles» comme étant des «documents émanant des institutions ou des agences créées par elles, des États membres, de pays tiers ou d’organisations internationales, classifiés ‘TRÈS SECRET/TOP SECRET’, ‘SECRET’ ou ‘CONFIDENTIEL’ en vertu des règles en vigueur au sein de l’institution concernée protégeant les intérêts fondamentaux de l’Union européenne ou d’un ou plusieurs de ses États membres dans les domaines définis à l’article 4, paragraphe 1, point a), en particulier la sécurité publique, la défense et les questions militaires». Le reste de l’article 9 prévoit, entre autres, que les demandes d’accès à des documents sensibles sont traitées exclusivement par les personnes autorisées à prendre connaissance de leur contenu. Il appartient également à ces personnes de préciser les références y afférentes qui peuvent figurer dans le registre public de documents visé à l’article 11. Les institutions refusant de donner accès à tels documents doivent motiver leurs décisions, et les règles prévues au sein des institutions au sujet de l’accès du public sont rendues publiques.

12. L’article 13 contient des dispositions spécifiques sur la publication au Journal officiel:

«1. Sont publiés au Journal officiel, en plus des actes visés à l’article 254, paragraphes 1 et 2, du traité CE […], sous réserve des articles 4 et 9 du présent règlement, les documents suivants:

a) les propositions de la Commission;

b) les positions communes adoptées par le Conseil selon les procédures visées aux articles 251 et 252 du traité CE ainsi que leur exposé des motifs et les positions adoptées par le Parlement européen dans le cadre de ces procédures;

[…]»

«2. Sont publiés au Journal officiel, autant que possible, les documents suivants:

[…]

c) les directives autres que celles visées à l’article 254, paragraphes 1 et 2, du traité CE, les décisions autres que celles visées à l’article 254, paragraphe 1, du traité CE, les recommandations et les avis.

3. […]».

Le règlement (CE) n° 2320/2002

13. L’article 1er du règlement (CE) n° 2320/2002 (4) explique que le principal objectif de ce règlement est «d’instaurer et de mettre en œuvre des mesures communautaires utiles visant à empêcher les actes d’intervention illicite dans l’aviation civile».

14. L’article 4, paragraphes 1 et 2, dispose:

«1. Les normes de base communes applicables aux mesures de sûreté aérienne […] figurent en annexe.

2. Les mesures nécessaires pour la mise en œuvre et l’adaptation technique de ces normes de base communes sont arrêtées conformément à la procédure prévue à l’article 9, paragraphe 2 [(5)], en tenant dûment compte des différents types d’opérations et du caractère sensible des mesures relatives:

a) aux critères de performance et aux essais de réception des équipements;

b) aux procédures détaillées comportant des informations sensibles;

c) aux critères détaillés concernant les dérogations aux mesures de sûreté.»

15. L’article 6 dispose:

«Les États membres peuvent appliquer, conformément au droit communautaire, des mesures plus strictes que celles prévues par le présent règlement. Dans les meilleurs délais après leur application, les États membres informent la Commission de la nature de ces mesures.»

16. L’article 8, relatif à la diffusion de l’information, dispose:

«1. Sans préjudice du droit d’accès du public aux documents prévu par le [règlement sur l’accès aux documents],

a) les mesures relatives:

i) aux critères de performance et aux essais de réception des équipements,

ii) aux procédures détaillées comportant des informations sensibles,

iii) aux critères détaillés concernant les dérogations aux mesures de sûreté,

visées à l’article 4, paragraphe 2;

[…]

sont secrètes et ne sont pas publiées. Elles ne sont accessibles qu’aux autorités visées à l’article 5, paragraphe 2 [(6)], qui les communiquent seulement aux parties intéressées en fonction du besoin d’en connaître, conformément aux règles nationales applicables à la diffusion d’informations sensibles.

[…]»

17. L’article 12 prévoit que les sanctions prévues pour la transgression des dispositions du présent règlement sont «efficaces, proportionnées et dissuasives».

18. L’annexe visée à l’article 4, paragraphe 1, a été dûment publiée comme faisant partie intégrante du règlement. Elle contient notamment des normes de base communes en ce qui concerne l’inspection et le...

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