United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland v Council of the European Union.

• Jurisdiction: European Union
• ECLI: ECLI:EU:C:2007:420
• Court: Court of Justice (European Union)
• Docket Number: C-137/05
• Date: 10 July 2007
• Celex Number: 62005CC0137

CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M^me VERICA Trstenjak

présentées le 10 juillet 2007 (1)

Affaire C‑137/05

Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord

contre

Conseil de l’Union européenne

«Règlement (CE) nº 2252/2004 établissant des normes pour les éléments de sécurité et les éléments biométriques intégrés dans les passeports et les documents de voyage délivrés par les États membres – Passeports et documents de voyage – Normes pour les éléments de sécurité et les éléments biométriques intégrés dans les passeports et les documents de voyage délivrés par les États membres – Recours en annulation – Validité du règlement nº 2252/2004 – Coopération renforcée – Protocole intégrant l’acquis de Schengen dans le cadre de l’Union européenne – Acquis de Schengen – Participation du Royaume‑Uni – Refus de participation – Violation des formes substantielles»

I – Introduction

1. Le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord attaque, par un recours en annulation formé en application de l’article 230 CE, le règlement (CE) nº 2252/2004 du Conseil, du 13 décembre 2004, établissant des normes pour les éléments de sécurité et les éléments biométriques intégrés dans les passeports et les documents de voyage délivrés par les États membres (2).

2. La présente procédure est connexe à l’affaire C-77/05, dans laquelle le Royaume-Uni attaque, également par un recours en annulation, le règlement (CE) nº 2007/2004 du Conseil, du 26 octobre 2004, portant création d’une Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des États membres de l’Union européenne (3). La Cour n’a pas joint les deux affaires. Elle les traite uniquement comme des affaires connexes relatives à la même problématique. Une audience commune s’est tenue dans les deux affaires le 13 mars 2007.

3. Dans les deux affaires se pose pour la première fois devant la Cour la question de l’interprétation du protocole (nº 2) intégrant l’acquis de Schengen dans le cadre de l’Union européenne (ci-après le «protocole Schengen»), lequel fait partie des protocoles annexés au traité sur l’Union européenne et au traité instituant la Communauté européenne. Outre cette interprétation se pose la question encore plus vaste de l’étendue du phénomène de la coopération renforcée dans la structure de l’Union européenne.

II – Cadre juridique

A – Le traité instituant la Communauté européenne

4. Les articles 61 CE à 69 CE figurent dans la troisième partie, sous le titre IV du traité CE, qui s’intitule «Visas, asile, immigration et autres politiques liées à la libre circulation des personnes».

5. L’article 62 CE dispose: «Le Conseil, statuant conformément à la procédure visée à l’article 67, arrête, dans les cinq ans qui suivent l’entrée en vigueur du traité d’Amsterdam:

[…]

2) des mesures relatives au franchissement des frontières extérieures des États membres qui fixent:

a) les normes et les modalités auxquelles doivent se conformer les États membres pour effectuer les contrôles des personnes aux frontières extérieures […]».

6. L’article 69 CE dispose: «Le présent titre s’applique sous réserve des dispositions du protocole sur la position du Royaume-Uni et de l’Irlande et du protocole sur la position du Danemark et sans préjudice du protocole sur l’application de certains aspects de l’article 14 du traité instituant la Communauté européenne au Royaume-Uni et à l’Irlande».

7. Aux termes de l’article 311 CE: «Les protocoles qui, du commun accord des États membres, seront annexés au présent traité en font partie intégrante».

B – Le protocole Schengen

8. Le protocole Schengen fait partie des protocoles annexés au traité sur l’Union européenne et au traité instituant la Communauté européenne; il a été inséré dans le droit primaire par le traité d’Amsterdam.

9. Selon l’article 1^er du protocole Schengen, «[l]e Royaume de Belgique, le Royaume de Danemark, la République fédérale d’Allemagne, la République hellénique, le Royaume d’Espagne, la République française, la République italienne, le Grand-Duché de Luxembourg, le Royaume des Pays-Bas, la République d’Autriche, la République portugaise, la République de Finlande et le Royaume de Suède, signataires des accords de Schengen, sont autorisés à instaurer entre eux une coopération renforcée dans des domaines relevant du champ d’application desdits accords et dispositions connexes, tels qu’ils sont énumérés à l’annexe du présent protocole, ci-après dénommés ‘acquis de Schengen’. Cette coopération est conduite dans le cadre juridique et institutionnel de l’Union européenne et dans le respect des dispositions pertinentes du traité sur l’Union européenne et du traité instituant la Communauté européenne».

10. L’article 2, paragraphe 1, du protocole Schengen dispose: «À compter de la date d’entrée en vigueur du traité d’Amsterdam, l’acquis de Schengen, y compris les décisions du comité exécutif institué par les accords de Schengen qui ont été adoptées avant cette date, s’appliquent immédiatement aux treize États membres visés à l’article 1^er, sans préjudice du paragraphe 2 du présent article. À compter de cette date, le Conseil se substitue audit comité exécutif».

11. L’article 3 du protocole Schengen dispose: «À la suite de la détermination visée à l’article 2, paragraphe 1, deuxième alinéa, le Danemark conserve les mêmes droits et obligations à l’égard des autres signataires des accords de Schengen qu’avant ladite détermination en ce qui concerne les parties de l’acquis de Schengen qui sont considérées comme ayant une base juridique dans le titre IV du traité instituant la Communauté européenne».

12. Aux termes de l’article 4 du protocole Schengen:

«L’Irlande et le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord, qui n’ont pas souscrit à l’acquis de Schengen, peuvent à tout moment demander de participer à tout ou partie des dispositions de cet acquis.

Le Conseil statue sur la demande à l’unanimité de ses membres visés à l’article 1^er et du représentant du gouvernement de l’État concerné.»

13. L’article 5 du protocole Schengen dispose:

«1. Les propositions et initiatives fondées sur l’acquis de Schengen sont soumises aux dispositions pertinentes des traités.

Dans ce cadre, si l’Irlande ou le Royaume-Uni ou les deux n’ont pas, dans un délai raisonnable, notifié par écrit au président du Conseil qu’ils souhaitent participer, l’autorisation visée à l’article 11 du traité instituant la Communauté européenne ou à l’article 40 du traité sur l’Union européenne est réputée avoir été accordée aux États membres visés à l’article 1^er ainsi qu’à l’Irlande ou au Royaume-Uni si l’un ou l’autre souhaite participer aux domaines de coopération en question.

2. Les dispositions pertinentes des traités visées au paragraphe 1, premier alinéa, sont applicables, même si le Conseil n’a pas adopté les mesures visées à l’article 2, paragraphe 1, deuxième alinéa.»

14. L’article 6 dudit protocole dispose que «[l]a République d’Islande et le Royaume de Norvège sont associés à la mise en œuvre de l’acquis de Schengen et à la poursuite de son développement sur la base de l’accord signé à Luxembourg le 19 décembre 1996 […]».

15. L’article 8 dudit protocole dispose que, «[a]ux fins des négociations en vue de l’adhésion de nouveaux États membres à l’Union européenne, l’acquis de Schengen et les autres mesures prises par les institutions dans le champ d’application de celui-ci sont considérés comme un acquis qui doit être intégralement accepté par tous les États candidats à l’adhésion».

16. L’acquis de Schengen est défini en annexe du protocole Schengen. Selon cette annexe, cet acquis comprend «[l]’accord, signé à Schengen le 14 juin 1985, entre les gouvernements des États de l’Union économique Benelux, de la République fédérale d’Allemagne et de la République française relatif à la suppression graduelle des contrôles aux frontières communes»; «[l]a convention d’application de l’accord de Schengen du 14 juin 1985 relatif à la suppression graduelle des contrôles aux frontières communes, conclue le 19 juin 1990 entre le Royaume de Belgique, la République fédérale d’Allemagne, la République française, le Grand-Duché de Luxembourg et le Royaume des Pays-Bas, ainsi que l’acte final et les déclarations communes y annexés»; «[l]es protocoles et accords d’adhésion à l’accord de 1985 et à la convention d’application de 1990 avec l’Italie […], l’Espagne et le Portugal […], la Grèce […], l’Autriche […] ainsi que le Danemark, la Finlande et la Suède […]; ainsi que les actes finals et les déclarations y annexés», et [l]es décisions et déclarations adoptées par le comité exécutif institué par la convention d’application de 1990, ainsi que les actes adoptés en vue de la mise en œuvre de la convention par les instances auxquelles le comité exécutif a conféré des pouvoirs de décision».

C – Le protocole sur la position du Royaume-Uni et de l’Irlande

17. Le protocole sur la position du Royaume-Uni et de l’Irlande (ci‑après le «protocole sur le titre IV»), qui est également annexé au traité sur l’Union européenne et au traité instituant la Communauté européenne, régit la coopération de ces deux États membres dans le cas de propositions avancées dans le cadre du titre IV du traité CE.

18. L’article 1^er de ce protocole dispose que, «[s]ous réserve de l’article 3, le Royaume-Uni et l’Irlande ne participent pas à l’adoption par le Conseil des mesures proposées relevant du titre IV du traité instituant la Communauté européenne […]».

19. Aux termes de l’article 2 du protocole sur le titre IV:

«En vertu de l’article 1^er et sous réserve des articles 3, 4 et 6, aucune des dispositions du titre IV du traité instituant la Communauté européenne, aucune mesure adoptée en application de ce titre, aucune disposition de tout accord international conclu par la Communauté en application de ce titre et aucune décision de la Cour de justice interprétant ces dispositions ou mesures, ne lie le...