Stichting Natuur en Milieu and Others v College van Gedeputeerde Staten van Groningen (C-165/09) and College van Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland (C-166/09 and C-167/09).

• Jurisdiction: European Union
• ECLI: ECLI:EU:C:2010:775
• Docket Number: C-167/09,C-165/09
• Celex Number: 62009CC0165
• Court: Court of Justice (European Union)
• Procedure Type: Reference for a preliminary ruling
• Date: 16 December 2010

CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M^ME JULIANE KOKOTT

présentées le 16 décembre 2010 (1)

Affaires jointes C‑165/09 à C‑167/09

Stichting Natuur en Milieu,

Stichting Greenpeace Nederland,

B. Meijer,

E. Zwaag,

F. Pals

contre

College van Gedeputeerde Staten van Groningen

et

Stichting Natuur en Milieu,

Stichting Zuid-Hollandse Milieufederatie,

Stichting Greenpeace Nederland,

Vereniging van Verontruste Burgers van Voorne

contre

Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland

et

Stichting Natuur en Milieu,

Stichting Zuid-Hollandse Milieufederatie,

Stichting Greenpeace Nederland et

Vereniging van Verontruste Burgers van Voorne

contre

Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland

[demandes de décision préjudicielle formées par le Raad van State (Pays-Bas)]

«Directive 2001/81/CE – Pollution atmosphérique – Plafonds d’émission nationaux pour certains polluants atmosphériques – Fixation de mesures par les États membres – Directive 2008/1/CE – Prévention et réduction intégrées de la pollution – Autorisation environnementale – Centrale électrique»

I – Introduction

1. L’Union européenne s’est assigné en matière de protection de la qualité de l’air des objectifs ambitieux, qui placent les États membres face à d’importants défis. C’est ce qu’a déjà montré l’affaire relative à la qualité de l’air ambiant (2), et ce que confirme la présente affaire sur les plafonds d’émission nationaux de certains polluants atmosphériques.

2. La directive 2001/81/CE du Parlement européen et du Conseil, du 23 octobre 2001, fixant des plafonds d’émission nationaux pour certains polluants atmosphériques (JO L 309, p. 22) (3), détermine pour tous les États membres les quantités totales de certains polluants atmosphériques pouvant être émises chaque année. Le Royaume des Pays-Bas avait tout d’abord informé la Commission européenne que, selon toute probabilité, il ne pourrait pas s’acquitter de ses obligations en ce qui concerne le dioxyde de soufre et les oxydes d’azote (4). La Cour est maintenant saisie de la question de savoir si cet État membre peut néanmoins autoriser des projets qui émettront des quantités supplémentaires de ces substances.

3. Les litiges principaux portent sur l’autorisation de différents projets de centrales électriques. Le cadre juridique desdits litiges est constitué par les dispositions de la directive 96/61/CE (5) (ci-après la «directive PRIP») régissant l’autorisation des installations industrielles.

II – Cadre juridique

A – La directive PRIP

4. Les dispositions de la directive PRIP sont reproduites ci-après dans la version consolidée de la directive 2008/1, puisque celle-ci a remplacé depuis le 18 février 2008 la directive 96/61, sans entraîner toutefois une modification de son contenu.

5. Parmi les définitions de l’article 2 de la directive PRIP, celles des points 2, 7 et 15 présentent un intérêt particulier en l’espèce:

«Aux fins de la présente directive, on entend par:

[…]

2) ‘pollution’: l’introduction directe ou indirecte, par l’activité humaine, de substances, de vibrations, de chaleur ou de bruit dans l’air, l’eau ou le sol, susceptibles de porter atteinte à la santé humaine ou à la qualité de l’environnement, d’entraîner des détériorations aux biens matériels, une détérioration ou une entrave à l’agrément de l’environnement ou à d’autres utilisations légitimes de ce dernier;

[…]

7) ‘norme de qualité environnementale’: une série d’exigences devant être satisfaites à un moment donné par un environnement donné ou une partie spécifique de celui-ci, telles que spécifiées dans la législation communautaire;

[…]

15) ‘public concerné’: le public qui est touché ou qui risque d’être touché par une décision concernant la délivrance ou l’actualisation d’une autorisation ou des conditions dont elle est assortie ou qui a un intérêt à faire valoir à cet égard; aux fins de la présente définition, les organisations non gouvernementales qui œuvrent en faveur de la protection de l’environnement et qui remplissent les conditions pouvant être requises en droit interne sont réputées avoir un intérêt».

6. L’article 3 de la directive PRIP définit les obligations fondamentales auxquelles doit satisfaire une installation:

«1. Les États membres prennent les dispositions nécessaires pour que les autorités compétentes s’assurent que l’installation sera exploitée de manière à ce que:

a) toutes les mesures de prévention appropriées soient prises contre les pollutions, notamment en ayant recours aux meilleures techniques disponibles;

b) aucune pollution importante ne soit causée;

[…]»

7. En vertu de l’article 4 de la directive PRIP, toutes les installations au sens de celle-ci requièrent une autorisation.

8. L’octroi de l’autorisation d’une installation est prévu à l’article 8, premier alinéa, de la directive PRIP:

«Sans préjudice des autres exigences découlant des dispositions nationales ou communautaires, l’autorité compétente accorde une autorisation assortie de conditions qui garantissent que l’installation répond aux exigences prévues par la présente directive ou refuse d’accorder ladite autorisation dans le cas contraire.»

9. L’article 9 de la directive PRIP établit les conditions auxquelles doit satisfaire une autorisation:

«1. Les États membres s’assurent que l’autorisation comprend toutes les mesures nécessaires pour remplir les conditions de l’autorisation, visées aux articles 3 et 10, afin d’assurer la protection de l’air, de l’eau et du sol et d’atteindre ainsi un niveau élevé de protection de l’environnement dans son ensemble.

[…]

3. L’autorisation comporte des valeurs limites d’émission pour les substances polluantes, notamment celles énumérées à l’annexe III, susceptibles d’être émises par l’installation concernée en quantité significative eu égard à leur nature et à leur potentiel de transferts de pollution d’un milieu à l’autre (eau, air et sol). En tant que de besoin, l’autorisation contient des prescriptions appropriées garantissant la protection du sol et des eaux souterraines, et des mesures concernant la gestion des déchets générés par l’installation. Le cas échéant, les valeurs limites peuvent être complétées ou remplacées par des paramètres ou des mesures techniques équivalents.

[...]

4. Sans préjudice de l’article 10, les valeurs limites d’émission, les paramètres et les mesures techniques équivalents visés au paragraphe 3 sont fondés sur les meilleures techniques disponibles, sans prescrire l’utilisation d’une technique ou d’une technologie spécifique, et en prenant en considération les caractéristiques techniques de l’installation concernée, son implantation géographique et les conditions locales de l’environnement. Dans tous les cas, les conditions d’autorisation prévoient des dispositions relatives à la minimisation de la pollution à longue distance ou transfrontalière et garantissent un niveau élevé de protection de l’environnement dans son ensemble.

[…]

7. L’autorisation peut contenir d’autres conditions spécifiques aux fins de la présente directive, dans la mesure où l’État membre ou l’autorité compétente les estime appropriées.

[...]»

10. L’article 10 de la directive PRIP régit les rapports entre les meilleures techniques disponibles et les normes de qualité environnementale aux fins de l’autorisation des installations:

«Si une norme de qualité environnementale nécessite des conditions plus sévères que celles pouvant être atteintes par l’utilisation des meilleures techniques disponibles, des conditions supplémentaires sont notamment requises par l’autorisation, sans préjudice d’autres mesures pouvant être prises pour respecter les normes de qualité environnementale.»

11. L’article 16 de la directive PRIP porte sur la garantie des droits. On citera, en particulier, ses paragraphes 1 et 3:

«1. Les États membres veillent, conformément à leur législation nationale pertinente, à ce que les membres du public concerné puissent former un recours devant une instance juridictionnelle ou un autre organe indépendant et impartial établi par la loi pour contester la légalité, quant au fond ou à la procédure, des décisions, des actes ou des omissions relevant des dispositions de la présente directive relatives à la participation du public lorsque:

a) ils ont un intérêt suffisant pour agir; ou

b) ils font valoir une atteinte à un droit, lorsque les dispositions de procédure administrative d’un État membre imposent une telle condition.

[…]

3. Les États membres déterminent ce qui constitue un intérêt suffisant pour agir ou une atteinte à un droit, en conformité avec l’objectif visant à donner au public concerné un large accès à la justice. À cette fin, l’intérêt de toute organisation non gouvernementale, qui œuvre en faveur de la protection de l’environnement et qui remplit les conditions pouvant être requises en droit interne, est réputé suffisant aux fins du paragraphe 1, point a).

De telles organisations sont aussi réputées bénéficier de droits susceptibles de faire l’objet d’une atteinte au sens du paragraphe 1, point b).»

12. C’est aux fins de transposer l’article 9, paragraphe 2, de la convention d’Aarhus (6) que cette disposition a été insérée dans la directive PRIP (7).

B – La directive 2001/81

13. En vertu de l’article 4 de la directive 2001/81, les plafonds d’émission nationaux doivent être abaissés jusqu’à 2010, puis ne devront plus être dépassés:

«1. Les États membres limitent, pour la fin de l’année 2010 au plus tard, leurs émissions nationales annuelles de dioxyde de soufre (SO₂), d’oxydes d’azote (NO_x), de composés organiques volatils (COV) et d’ammoniac (NH₃) à des quantités ne dépassant pas les plafonds d’émission fixés à l’annexe I, compte tenu de toute modification apportée par les mesures communautaires adoptées à la suite des rapports visés à l’article 9.

2. Les États membres veillent à ce que les plafonds d’émission fixés à l’annexe I ne soient pas dépassés durant quelque année que ce soit après 2010.»

14....