Opinion of Advocate General Bobek delivered on 2 July 2020.

• Jurisdiction: European Union
• ECLI: ECLI:EU:C:2020:514
• Date: 02 July 2020
• Celex Number: 62018CC0826
• Court: Court of Justice (European Union)

Édition provisoire

CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. MICHAL BOBEK

présentées le 2 juillet 2020 (1)

Affaire C‑826/18

LB,

Stichting Varkens in Nood,

Stichting Dierenrecht,

Stichting Leefbaar Buitengebied

contre

College van burgemeester en wethouders van de gemeente Echt-Susteren,

autre partie à la procédure :

Sebava BV

[Demande de decision préjudicielle du Rechtbank Limburg (tribunal du Limbourg, Pays‑Bas)]

« Renvoi préjudiciel – Convention d’Aarhus – Article 6 – Droits de participation – Procédure de participation du public – Article 2, paragraphes 4 et 5 – Public et public concerné – Champ d’application personnel – Article 9, paragraphes 2 et 3 – Accès à la justice – Intérêt et qualité pour agir – Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – Articles 47 et article 52, paragraphe 1 – Droit à une protection juridictionnelle effective – Directive 2011/92/UE – Articles 6 et 11 – Directive 2010/75/UE – Articles 24 et 25 – Condition de participation préalable – Autonomie procédurale »

I. Introduction

1. En droit néerlandais, toute personne a le droit de prendre part à une procédure de participation du public conduisant à l’adoption d’une décision concernant une activité environnementale. En revanche, l’accès à la justice pour contester une décision administrative finale adoptée dans le cadre de cette procédure est soumis à deux conditions cumulatives. Premièrement, la personne doit être un intéressé dont les intérêts sont directement affectés par la décision en question. Deuxièmement, cette personne doit avoir pris part à la procédure de participation du public en présentant des observations au sujet du projet de décision, sauf s’il ne peut raisonnablement lui être reproché de ne pas l’avoir fait.

2. Énoncées en ces termes, les règles nationales semblent aboutir à une divergence considérable entre le champ d’application personnel des deux cadres procéduraux : une phase administrative très ouverte et une phase judiciaire beaucoup plus restreinte. Cela soulève naturellement la question du sort des personnes exclues. Qu’en est-il des personnes qui soit ne sont pas directement affectées, soit n’ont pas présenté d’observations au cours de la procédure de participation du public ? Ces personnes sont-elles totalement exclues de l’accès à la justice garanti au titre de la convention d’Aarhus (2) ou de dispositions du droit de l’Union ?

II. Le cadre juridique

A. La convention d’Aarhus

3. La convention d’Aarhus a été signée à Aarhus le 25 juin 1998 par ce qui était alors la Communauté européenne et a par la suite été approuvée par la décision 2005/370/CE du Conseil (3).

4. En vertu de l’article 6, paragraphe 1, sous a), de la convention d’Aarhus, la décision d’autoriser des activités environnementales énumérées à l’annexe I est soumise à la procédure de participation du public décrite à l’article 6, paragraphes 2 à 11. L’article 9, paragraphe 2, de la convention régit l’accès à la justice en vue de contester les décisions qui ont été soumises à la procédure de participation du public visée à l’article 6. Pour définir leur champ d’application personnel, l’article 6 et l’article 9, paragraphe 2, emploient les termes « public » et « public concerné ». Ces termes sont respectivement définis à l’article 2, paragraphes 4 et 5, de la convention.

B. Le droit de l’Union

5. Avant l’adoption de la décision 2005/370/CE du Conseil, la Communauté européenne, à l’époque, avait adopté la directive 2003/35/CE (4) Cette dernière a modifié deux directives existantes afin d’aligner correctement les règles communautaires sur la convention d’Aarhus, et en particulier sur l’article 6 et l’article 9, paragraphes 2 et 4, de celle‑ci (5). Ces directives ont été remplacées depuis par la directive 2010/75/UE (6) et la directive 2011/92/UE (7), telles que modifiées par la directive 2014/52/UE (ci‑après la « directive 2011/92 ») (8).

6. L’article 6 et l’article 9, paragraphes 2 et 4, de la convention d’Aarhus ont été respectivement transposés par les articles 6 et 11 de la directive 2011/92, par les dispositions combinées de l’article 24 et de l’annexe IV ainsi que par l’article 25 de la directive 2010/75. Les termes « public » et « public concerné », qui figurent également dans ces dispositions, sont respectivement définis à l’article 1^er, paragraphe 2, sous d) et e), de la directive 2011/92 et à l’article 3, points 16 et 17, de la directive 2010/75.

C. Le droit néerlandais

7. À la lecture de la décision de renvoi et sous le bénéfice des précisions apportées par le gouvernement des Pays‑Bas à l’audience, je comprends les dispositions pertinentes du droit néerlandais de la façon suivante.

8. L’activité contestée au principal a été soumise à la procédure préparatoire publique prévue à l’article 3.4 de l’Algemene wet bestuursrecht (code adminsitratif ; ci‑après l’« Awb »). Cette procédure est une procédure de participation du public au sens de l’article 6 de la convention d’Aarhus.

9. La procédure préparatoire publique visée par l’Awb implique que, dans l’hypothèse de la présentation d’une demande de permis, l’autorité compétente doit tout d’abord adopter un projet de décision relatif à sa position sur la demande en question. Le projet de décision doit être communiqué, par des moyens appropriés, à quiconque en fait la demande et, conformément à l’article 3.12, paragraphe 5, de la Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (loi portant des dispositions générales de droit de l’environnement ; ci‑après la « Wabo »), quiconque le souhaite peut formuler des observations sur le projet de décision.

10. Je relève que le gouvernement néerlandais a expressément confirmé à l’audience que, en vertu de la Wabo, quiconque signifie littéralement tout un chacun, toute personne physique ou morale, sans limitations, d’ordre géographique ou autre. Ainsi, un Tchèque résidant en République tchèque, un Danois résidant au Danemark ou un Chinois résidant en Chine ont, en principe, tous le droit de participer, en vertu du droit néerlandais, dans le cadre de la procédure de participation du public relative à l’activité demandée au principal.

11. Le gouvernement des Pays‑Bas a expliqué en outre qu’en ouvrant la procédure préparatoire publique à quiconque souhaite y participer, le gouvernement entendait enrichir autant que possible le débat entre les autorités compétentes et le public. Ce gouvernement entendait également décharger les autorités administratives (locales) de l’obligation de déterminer, dans chaque cas particulier, quelle partie du public était susceptible d’être concernée par l’activité envisagée en question et quelle partie du public ne l’était pas.

12. De surcroît, le gouvernement néerlandais considère qu’il découle en fait de l’article 6, paragraphe 7, de la convention d’Aarhus que quiconque a le droit de prendre part aux procédures de participation du public soumises à l’article 6 de ladite convention.

13. L’autorité administrative prend ensuite, après l’achèvement de la procédure de participation du public, une décision finale concernant l’activité demandée. La possibilité de contester la légalité formelle et matérielle d’une telle décision devant un tribunal est subordonnée à deux conditions cumulatives en droit néerlandais. Ces conditions réduisent considérablement le nombre des requérants par rapport à la phase administrative ayant abouti à l’adoption de cette décision.

14. En premier lieu, aux termes de l’article 8:1 de l’Awb le requérant doit être un « belanghebbende » (intéressé) au sens de l’article 1:2 de cette loi, à savoir une personne qui est directement affectée dans ses intérêts par la décision. En vertu de l’article 1:2, paragraphe 3, de l’Awb, les associations qui œuvrent en faveur de la protection de l’environnement sont toujours considérées comme des intéressés.

15. Je relève que le terme « intéressé » ne figure pas à l’article 9, paragraphe 2, de la convention d’Aarhus qui emploie quant à elle l’expression « membres du public concerné […] ayant un intérêt suffisant pour agir ou […] faisant valoir une atteinte à un droit ». Il me semble, à la lecture de la décision de renvoi, que le terme « belanghebbende » (intéressé) au sens de l’Awb constitue la transposition de cette expression de l’article 9, paragraphe 2, de la convention d’Aarhus. Par conséquent, une personne qui n’est pas un intéressé au sens de l’article 1:2 de l’Awb n’est pas considérée comme relevant du « public concerné » au sens de l’article 9, paragraphe 2, de la convention d’Aarhus.

16. En second lieu, il ressort de l’article 6:13 de l’Awb que l’intéressé doit également avoir participé à la procédure préparatoire publique en faisant valoir son point de vue quant à l’activité en question, sauf s’il ne peut raisonnablement lui être reproché de ne pas l’avoir fait.

17. Selon le gouvernement néerlandais, cette seconde condition vise à accroître l’efficacité des procédures administratives et, partant, l’efficacité des procédures judiciaires. La participation à la procédure préparatoire publique permet de repérer les points litigieux à un stade précoce du processus décisionnel, ce qui améliore la qualité de ce processus. Il est ainsi possible d’éviter des actions en justice ou, si elles sont engagées, cela devrait contribuer à les rendre plus efficaces.

18. En ce qui concerne l’exception à cette règle (correspondant à l’hypothèse où il ne peut pas raisonnablement être reproché à la partie en cause de ne pas avoir participé), le gouvernement néerlandais a expliqué lors de l’audience qu’elle visait le cas où la non‑participation était justifiée. En vertu de la jurisprudence nationale, il en est ainsi, par exemple, lorsque la publication du projet de décision est entachée d’un vice ; lorsque la décision adoptée est différente du projet de décision publié et que la différence a des conséquences négatives pour l’intéressé ; ou lorsque, en raison d’un déménagement, une personne n’acquiert la qualité d’intéressé qu’après...