Opinion of Advocate General Pikamäe delivered on 9 September 2020.

• Jurisdiction: European Union
• ECLI: ECLI:EU:C:2020:679
• Date: 09 September 2020
• Celex Number: 62019CC0225
• Court: Court of Justice (European Union)

Édition provisoire

CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. PRIIT PIKAMÄE

présentées le 9 septembre 2020 (1)

Affaires jointes C‑225/19 et C‑226/19

R.N.N.S. (C‑225/19),

K.A. (C‑226/19)

contre

Minister van Buitenlandse Zaken

[demande de décision préjudicielle formée par le rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem (tribunal de La Haye, siégeant à Haarlem, Pays-Bas)]

« Renvoi préjudiciel – Espace de liberté, de sécurité et de justice – Règlement (CE) nº 810/2009 – Article 32 – Code communautaire des visas – Décision de refus de visa – Droit du demandeur de former un recours contre cette décision – Droit à un recours juridictionnel – Article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – Bonne administration »

I. Introduction

1. Les deux demandes de décision préjudicielle formées par le rechtbank Den Haag zittingsplaats Haarlem (tribunal de La Haye siégeant à Haarlem, Pays-Bas), au titre de l’article 267 TFUE, ont pour objet l’interprétation de l’article 32 du règlement (CE) nº 810/2009 du Parlement européen et du Conseil, du 13 juillet 2009, établissant un code communautaire des visas (code des visas) (2), lu à la lumière des articles 41 et 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte »).

2. Ces demandes interviennent dans le cadre de deux litiges opposant les requérants au principal aux autorités néerlandaises compétentes au sujet du rejet par ces dernières des demandes de visas présentées par les requérants respectifs. L’objet des questions préjudicielles posées à la Cour est, en substance, de savoir si un État membre, qui prend la décision finale de rejeter une demande de visa en vertu de l’article 32, paragraphe 1, du code des visas, après qu’un autre État membre a émis des objections à la délivrance d’un visa en raison d’une menace imminente pour l’ordre public, la sécurité intérieure ou la santé publique, ou pour les relations internationales d’un État membre, est tenu de communiquer, dans sa décision de rejet ou au cours de la procédure de recours subséquente, l’identité de l’État membre ayant émis les objections et quelle motivation au fond cet État membre a invoquée à cet égard. Une autre question qui sous-tend les litiges au principal concerne les voies de recours disponibles pour contester lesdites objections à la délivrance d’un visa.

3. Les présentes affaires offrent une nouvelle occasion pour la Cour de se prononcer sur le droit à un recours effectif, tel qu’il découle de l’article 47 de la Charte, dans le domaine de la politique commune des visas, caractérisé par une harmonisation législative partielle (3), où l’autonomie procédurale des États membres joue encore un rôle non négligeable, et ce en dépit du fait que le code des visas, en tant qu’instrument régissant les conditions de délivrance, d’annulation ou d’abrogation des visas uniformes, requiert, en principe, une application uniforme (4) par toutes les autorités des États membres – que celles-ci relèvent du pouvoir exécutif ou du pouvoir judiciaire – pour garantir une mise en œuvre cohérente de cette politique.

4. Le législateur de l’Union a laissé aux États membres le soin d’assurer l’application des dispositions du code des visas en conformité avec leurs règles de procédure respectives, imposant toutefois l’obligation de respecter certaines garanties procédurales reconnues dans l’ordre juridique de l’Union et qui constituent une expression de l’état de droit, à savoir l’obligation de motivation et le droit de recours. Il reviendra à la Cour la tâche d’élucider l’étendue de ces garanties procédurales et d’expliquer la manière dont il faut les mettre en œuvre dans le cadre de l’application des règles de procédure nationales lorsqu’un recours est formé contre un refus de visa, tout en prenant en compte les spécificités du domaine de la politique commune des visas. Ce faisant, non seulement la Cour défendra l’état de droit, mais elle contribuera aussi à atteindre les objectifs de cette politique.

II. Le cadre juridique

A. La Charte

5. L’article 41 de la Charte est rédigé comme suit :

« 1. Toute personne a le droit de voir ses affaires traitées impartialement, équitablement et dans un délai raisonnable par les institutions, organes et organismes de l’Union.

2. Ce droit comporte notamment :

a) le droit de toute personne d’être entendue avant qu’une mesure individuelle qui l’affecterait défavorablement ne soit prise à son encontre ;

b) le droit d’accès de toute personne au dossier qui la concerne, dans le respect des intérêts légitimes de la confidentialité et du secret professionnel et des affaires ;

c) l’obligation pour l’administration de motiver ses décisions.

[…] »

6. L’article 47, premier alinéa, de la Charte dispose :

« Toute personne dont les droits et libertés garantis par le droit de l’Union ont été violés a droit à un recours effectif devant un tribunal dans le respect des conditions prévues au présent article. »

7. L’article 51, paragraphe 1, de la Charte est rédigé comme suit :

« Les dispositions de la présente Charte s’adressent aux institutions et organes de l’Union dans le respect du principe de subsidiarité, ainsi qu’aux États membres uniquement lorsqu’ils mettent en œuvre le droit de l’Union. En conséquence, ils respectent les droits, observent les principes et en promeuvent l’application, conformément à leurs compétences respectives. »

8. L’article 52, paragraphe 1, de la Charte énonce :

« Toute limitation de l’exercice des droits et libertés reconnus par la présente Charte doit être prévue par la loi et respecter le contenu essentiel desdits droits et libertés. Dans le respect du principe de proportionnalité, des limitations ne peuvent être apportées que si elles sont nécessaires et répondent effectivement à des objectifs d’intérêt général reconnus par l’Union ou au besoin de protection des droits et libertés d’autrui. »

B. Le code des visas

9. Les considérants 28 et 29 du code des visas énoncent :

« (28) Étant donné que l’objectif du présent règlement, à savoir la définition des procédures et des conditions de délivrance des visas pour le transit ou les séjours prévus sur le territoire des États membres, d’une durée maximale de trois mois sur une période de six mois, ne [peut pas être réalisé] de manière suffisante par les États membres et [peut] donc être mieux réalis[é] au niveau communautaire, la Communauté peut prendre des mesures, conformément au principe de subsidiarité consacré à l’article 5 du traité. Conformément au principe de proportionnalité tel qu’énoncé audit article, le présent règlement n’excède pas ce qui est nécessaire pour atteindre cet objectif.

(29) Le présent règlement respecte les droits fondamentaux et observe les principes reconnus notamment par la convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et par la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne. »

10. L’article 1^er, paragraphe 1, du code des visas est libellé comme suit :

« Le présent règlement fixe les procédures et conditions de délivrance des visas pour les transits ou les séjours prévus sur le territoire des États membres d’une durée maximale de trois mois sur une période de six mois. »

11. L’article 2 du code des visas est libellé comme suit :

« Aux fins du présent règlement, on entend par :

[…]

2) “visa”, l’autorisation accordée par un État membre en vue :

a) du transit ou du séjour prévu sur le territoire des États membres, pour une durée totale n’excédant pas trois mois sur une période de six mois à compter de la date de la première entrée sur le territoire des États membres ;

[…]

3) “visa uniforme”, un visa valable pour l’ensemble du territoire des États membres ;

[…] »

12. L’article 22 du code des visas prévoit :

« 1. Un État membre peut exiger des autorités centrales des autres États membres qu’elles consultent ses propres autorités centrales au cours de l’examen des demandes introduites par les ressortissants de certains pays tiers ou par certaines catégories de ces ressortissants. Cette procédure de consultation n’est pas applicable aux demandes de visas de transit aéroportuaire.

2. Les autorités centrales consultées donnent une réponse définitive dans un délai de sept jours calendaires à compter de la date de leur consultation. Faute de réponse dans le délai imparti, les autorités consultées sont réputées ne pas avoir d’objection à la délivrance du visa.

3. Les États membres notifient à la Commission l’introduction ou la suppression de l’exigence de consultation préalable avant qu’elle devienne applicable. Ces informations sont également communiquées au niveau du ressort territorial concerné, dans le cadre de la coopération locale au titre de Schengen.

4. La Commission informe les États membres des notifications reçues.

5. À compter de la date de remplacement du réseau de consultation Schengen, visée à l’article 46 du règlement VIS, la procédure de consultation préalable est régie par l’article 16, paragraphe 2, dudit règlement. »

13. L’article 32, paragraphes 1 à 3, du code des visas dispose :

« 1. Sans préjudice de l’article 25, paragraphe 1, le visa est refusé :

a) si le demandeur :

[…]

vi) est considéré comme constituant une menace pour l’ordre public, la sécurité intérieure ou la santé publique, au sens de l’article 2, point 19, du code frontières Schengen, ou pour les relations internationales de l’un des États membres, et, en particulier, qu’il a fait l’objet, pour ces mêmes motifs, d’un signalement dans les bases de données nationales des États membres aux fins de non-admission, […]

2. La décision de refus et ses motivations sont communiquées au demandeur au moyen du formulaire type figurant à l’annexe VI.

3. Les demandeurs qui ont fait l’objet d’une décision de refus de visa peuvent former un recours contre cette décision. Ces recours sont intentés contre l’État membre qui a pris la décision finale sur la demande, conformément à la législation nationale de cet État membre. Les États membres...