Opinion of Advocate General Kokott delivered on 15 October 2020.

Resolution Date:October 15, 2020
 
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Edizione provvisoria

CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

JULIANE KOKOTT

presentate il 15 ottobre 2020 (1)

Causa C-562/19 P

Commissione europea

contro

Repubblica di Polonia

«Impugnazione - Aiuti di Stato - Imposta nel settore del commercio al dettaglio - Articolo 107, paragrafo 1, TFUE - Vantaggio e selettività - Criterio di valutazione nella creazione del sistema di riferimento - Coerenza del sistema di riferimento - Vantaggio dell'aliquota d'imposta progressiva - Disparità di trattamento - Motivi di giustificazione della disparità di trattamento - Annullamento della decisione negativa e contestuale riesame della decisione di avvio del procedimento e di un'ingiunzione di sospensione dell'esecuzione»






I. Introduzione

1. Il presente ricorso fornisce alla Corte l'occasione di esaminare nuovamente (2) una legge fiscale di nuova creazione alla luce della normativa in materia di aiuti di Stato. Secondo la tendenza internazionale, la Polonia ha basato un'imposta diretta sulle imprese non già sugli utili, bensì sul fatturato, introducendo a tal fine una struttura ad aliquote progressive. Al pari dell'imposta sui servizi digitali a livello dell'Unione europea (3) proposta dalla Commissione, essa dovrebbe avere come obiettivo quello di individuare e tassare principalmente le imprese con alti livelli di fatturato (cioè le grandi imprese).

2. Poiché l'aliquota media aumenta con l'incremento del fatturato, ne consegue in qualche misura un risparmio fiscale, o ridistribuzione dell'onere fiscale, a favore delle imprese «più piccole». Anche se l'imposta sui servizi digitali prevista a livello dell'UE e l'imposta nel settore del commercio al dettaglio in Polonia sono simili sotto questo aspetto, la Commissione ritiene che l'imposta polacca costituisca un aiuto a favore delle imprese più piccole «sottotassate». Per questa ragione, la Commissione aveva già vietato in precedenza l'applicazione di questa legge in attesa della conclusione del procedimento di esame, fatto che la Polonia, analogamente all'Ungheria in un procedimento parallelo (4), considera una violazione della propria autonomia fiscale.

3. Pertanto, l'impugnazione non si limita a sollevare la questione se un'imposta progressiva sulle imprese possa costituire un vantaggio selettivo ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, TFUE. Questo punto è stato respinto dal Tribunale nella sua sentenza di primo grado (5). Si pone anche la questione se la normativa in materia di aiuti di Stato sia lo strumento giusto per rivedere la legislazione tributaria nazionale in tale dettaglio e, come nella fattispecie, bloccarla per anni. A ciò si collega la questione se, nella normativa in materia di aiuti di Stato, il criterio di valutazione delle leggi tributarie (di portata generale) non debba essere diverso da quello applicabile ai singoli aiuti.

4. Va inoltre tenuto presente che le libertà fondamentali sono già oggetto di un intenso controllo delle discriminazioni. Nella fattispecie, la Corte ha già stabilito che due simili imposte dirette sulle imprese basate sul fatturato in Ungheria, sono compatibili con le libertà fondamentali in base alla loro logica ridistributiva (6). È vero che, come giustamente sottolineato dalla Commissione in udienza, i gruppi di riferimento sono diversi: le libertà fondamentali vietano, nell'ambito del diritto tributario, il trattamento meno favorevole delle società straniere, il divieto di aiuti di Stato vieta di favorire «talune imprese». Entrambi i divieti di discriminazione, tuttavia, sono volti alla realizzazione del mercato interno. Se una misura è compatibile con il divieto di discriminazione sancito dalle libertà fondamentali, di regola non dovrebbe costituire un aiuto contrario al mercato interno.

II. Contesto normativo

5. Il contesto normativo è costituito dall'articolo 107 TFUE e segg.. La procedura relativa agli aiuti illegali è disciplinata nel capo III del regolamento (UE) 2015/1589 recante modalità di applicazione dell’articolo 108 TFUE (7) (in prosieguo: il «regolamento 2015/1589»).

6. Il suo articolo 13, paragrafo 1 è così formulato:

«Dopo aver dato allo Stato membro interessato l'opportunità di presentare le proprie osservazioni, la Commissione può adottare una decisione, con la quale ordina a detto Stato membro di sospendere l'erogazione di ogni aiuto concesso illegalmente, fino a che non abbia deciso in merito alla compatibilità dell'aiuto con il mercato interno ("ingiunzione di sospensione")».

III. Fatti all’origine della controversia

7. All’inizio del 2016 il governo polacco ha previsto una nuova imposta nel settore del commercio al dettaglio di merci. L’imposta avrebbe avuto come base imponibile il fatturato e avrebbe avuto carattere progressivo. Informata di tale progetto, la Commissione ha inviato alle autorità polacche richieste di informazioni e ha dichiarato quanto segue.

8. «Le aliquote dell’imposta progressiva sul fatturato pagata dalle imprese sono di fatto legate alle dimensioni dell’impresa e non alla sua redditività o solvibilità. Esse danno luogo a discriminazioni tra imprese e possono provocare gravi turbative del mercato. Poiché istituiscono una disparità di trattamento tra imprese, esse sono state considerate selettive. Essendo soddisfatte tutte le condizioni di cui all’articolo 107, paragrafo 1, TFUE», esse si configurano come aiuti di Stato ai sensi di tale articolo.

9. Il 6 luglio 2016 la Polonia ha adottato la legge sull’imposta nel settore del commercio al dettaglio. Oggetto dell'imposta è la vendita al dettaglio di merci al consumatore persona fisica. I debitori dell’imposta sono tutti i rivenditori, indipendentemente dal loro status giuridico. La base imponibile è costituita dal fatturato mensile eccedente i 17 milioni di zloty polacchi (PLN), ossia circa 4 milioni di euro. Le aliquote d’imposta sono dello 0,8 % per lo scaglione di fatturato mensile compreso tra 17 e 170 milioni di PLN e dell’1,4 % per lo scaglione di fatturato mensile superiore. La legge in questione è entrata in vigore il 1° settembre 2016.

10. Dopo alcuni scambi di corrispondenza tra le autorità polacche e la Commissione, quest’ultima ha avviato il procedimento di cui all’articolo 108, paragrafo 2, TFUE, relativamente alla misura in questione, con decisione del 19 settembre 2016 relativa all’aiuto di Stato SA.44351 (2016/C) (ex 2016/NN) (in prosieguo: la «decisione di avvio del procedimento») (8). Con tale decisione, la Commissione non solo ha intimato alle parti interessate di presentare le loro osservazioni, ma ha altresì ingiunto alle autorità polacche, sulla base dell’articolo 13, paragrafo 1, del regolamento (UE) 2015/1589, di sospendere immediatamente l’«applicazione dell’aliquota progressiva dell’imposta fino a quando la Commissione non abbia adottato una decisione in merito alla sua compatibilità con il mercato interno». La Polonia ha quindi sospeso l'introduzione dell'imposta prevista.

11. Il 30 novembre 2016, il governo polacco, parallelamente al proseguimento delle discussioni con la Commissione, ha presentato dinanzi al Tribunale domanda di annullamento della decisione di avvio del procedimento (causa T‑836/16). Con decisione del presidente della Nona Sezione del Tribunale del 27 aprile 2017, è stata accolta la domanda dell'Ungheria di intervenire a sostegno della Repubblica di Polonia.

12. La Commissione ha chiuso il procedimento in materia di aiuti di Stato con la decisione (UE) 2018/160, del 30 giugno 2017, relativa all'aiuto di Stato SA.44351 (2016/C) (ex 2016/NN), al quale la Polonia ha dato esecuzione in relazione all’imposta sul settore del commercio al dettaglio (in prosieguo: la «decisione negativa») (9).

13. In tale decisione la Commissione ha dichiarato che la misura di cui trattasi costituirebbe un aiuto di Stato incompatibile con il mercato interno e che alla stessa sarebbe stata data esecuzione illegalmente. Le autorità polacche dovevano annullare definitivamente tutti i pagamenti sospesi in forza della decisione di avvio del procedimento. Poiché alla misura in questione non è stata data esecuzione concretamente, la Commissione ha ritenuto che non occorresse recuperare elementi di aiuto dai beneficiari.

14. Il 13 settembre 2017, il governo polacco ha inoltre presentato dinanzi al Tribunale domanda di annullamento della decisione negativa (causa T‑624/17). Con decisione del presidente della Nona Sezione del Tribunale del 12 gennaio 2018, è stata accolta la domanda dell'Ungheria di intervenire a sostegno della Repubblica di Polonia.

15. Nella decisione di avvio del procedimento e nella decisione negativa (in prosieguo, congiuntamente: le «decisioni impugnate»), con un’argomentazione completata su taluni aspetti nella decisione negativa, la Commissione ha sostanzialmente giustificato la qualificazione come aiuto di Stato della misura di cui trattasi, alla luce della definizione contenuta nell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, come segue.

16. In primo luogo, le imprese con un fatturato modesto avrebbero beneficiato, per effetto della legge sull’imposta nel settore del commercio al dettaglio, di un trattamento fiscale favorevole rispetto ad altre imprese tenute a versare tale imposta. La rinuncia dello Stato al gettito fiscale che avrebbe riscosso se tutte le imprese fossero state soggette alla stessa aliquota media effettiva comporterebbe un trasferimento di risorse statali alle imprese beneficiarie. Al riguardo, le aliquote fiscali medie pari a zero o più basse applicate alle imprese con un fatturato più modesto rispetto alle aliquote fiscali medie più elevate applicate alle imprese con un fatturato più elevato avrebbero conferito un vantaggio alle prime.

17. Inoltre, la Commissione ha ritenuto che il sistema di riferimento pertinente per accertare l'esistenza di un vantaggio selettivo fosse l’imposta sul fatturato nel settore del commercio al dettaglio, anche con riferimento alle imprese con un fatturato inferiore a 17 milioni di PLN, ma senza ricomprendere la struttura...

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