Opinion of Advocate General Campos Sánchez-Bordona delivered on 3 December 2020.

• Jurisdiction: European Union
• ECLI: ECLI:EU:C:2020:989
• Date: 03 December 2020
• Celex Number: 62019CC0705
• Court: Court of Justice (European Union)

Edición provisional

CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA

presentadas el 3 de diciembre de 2020 (1)

Asunto C‑705/19

Axpo Trading Ag

contra

Gestore dei Servizi Energetici SpA — GSE

[Petición de decisión prejudicial planteada por el Consiglio di Stato (Consejo de Estado, Italia)]

«Cuestión prejudicial — Libre circulación de mercancías — Promoción del uso de energía producida a partir de fuentes renovables — Importaciones de electricidad procedente de Suiza — Disposición nacional sobre la obligación de compra de certificados verdes —Exacción de efecto equivalente a un derecho de aduana — Tributo interno discriminatorio — Medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa a la importación — Ayuda de Estado — Transferencia de fondos estatales — Selectividad de la ayuda —Tratado entre la Unión Europea y Suiza»

1. La Directiva 2009/28/CE, (2) que será sustituida desde el 1 de julio de 2021 por la Directiva (UE) 2018/2001, (3) ha dado un gran impulso al empleo de energía procedente de fuentes renovables. Uno de los mecanismos o «sistemas de apoyo» que prevé para incentivar la producción de este tipo de energía es el de los certificados verdes (en lo sucesivo, «CV»). (4)

2. Al evaluar, en el año 2005, los mecanismos de apoyo a la electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables (en lo sucesivo, «E‑FER»), la Comisión resumió en estos términos el sistema de CV utilizado, entre otros Estados miembros, por Italia: «con arreglo al sistema de los certificados verdes […], la E‑FER se vende a los precios del mercado de la energía convencional. A fin de financiar el coste adicional de la generación de energía procedente de fuentes renovables y de garantizar que se produzca la cantidad deseada, todos los consumidores (o en algunos países los productores) están obligados a adquirir un determinado número de certificados verdes a los productores de E‑FER de acuerdo con un porcentaje fijo, o cupo, de su consumo/producción total de electricidad […]». (5)

3. El Tribunal de Justicia ya se ha pronunciado sobre los CV, en particular, desde la óptica de la libre circulación de mercancías. (6) Este reenvío prejudicial le permite avanzar en su jurisprudencia, al abordar la compatibilidad del régimen jurídico italiano de los CV con el derecho de la Unión.

I. Marco jurídico

A. Derecho de la Unión

1. Acuerdo de libre comercio CEE-Suiza (7)

4. El artículo 2 recoge:

«El Acuerdo se aplicará a los productos originarios de la Comunidad y de Suiza:

i) clasificados en los capítulos 25 a 97 del sistema armonizado de designación y codificación de las mercancías, excepto los productos enumerados en el anexo I;

ii) que figuran en el anexo II;

iii) que figuran en el Protocolo n.º 2, habida cuenta de las disposiciones particulares establecidas en este último».

5. El artículo 6, apartado 1, señala:

«No se introducirá ninguna nueva exacción de efecto equivalente a los derechos de aduana de importación en los intercambios entre la Comunidad y Suiza».

6. A tenor del artículo 13, apartado 1:

«No se introducirá ninguna nueva restricción cuantitativa a la importación ni medida de efecto equivalente en los intercambios entre la Comunidad y Suiza».

2. Directiva 2009/28

7. En los considerandos décimo quinto, vigésimo quinto, quincuagésimo segundo y quincuagésimo sexto se lee:

«(15) Las situaciones de partida, los potenciales de energías renovables y las combinaciones energéticas varían de un Estado miembro a otro. Por lo tanto, es necesario traducir el objetivo del 20 % comunitario en objetivos individuales para cada Estado miembro, atendiendo a una asignación equitativa y adecuada que tenga en cuenta los diferentes puntos de partida y potenciales de los Estados miembros, incluido el nivel actual de la energía procedente de fuentes renovables y la matriz energética. […]

[…]

(25) Los Estados miembros tienen distintos potenciales en cuanto a la energía renovable y cuentan con diferentes sistemas de apoyo a la energía procedente de fuentes renovables a escala nacional. La mayoría de los Estados miembros ejecuta sistemas de apoyo que conceden beneficios únicamente a la energía procedente de fuentes renovables que se producen en su territorio. Para que los sistemas nacionales de apoyo funcionen debidamente es imprescindible que los Estados miembros puedan controlar los efectos y los costes de sus sistemas nacionales de apoyo de acuerdo con sus distintos potenciales. Un medio importante para lograr el objetivo de la presente Directiva es garantizar el correcto funcionamiento de los sistemas nacionales de apoyo con arreglo a la Directiva 2001/77/CE [del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de septiembre de 2001, relativa a la promoción de la electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables en el mercado interior de la electricidad (DO 2001, L 283, p. 33)], a fin de mantener la confianza de los inversores y de permitir a los Estados miembros diseñar medidas nacionales efectivas para el cumplimiento de los objetivos. La presente Directiva pretende facilitar el apoyo transfronterizo de la energía procedente de fuentes renovables sin afectar a los sistemas nacionales de apoyo. Introduce mecanismos facultativos de cooperación entre Estados miembros que les permitan acordar el grado en que uno de ellos apoyará la producción de energía de otro y el grado en que la producción de energía procedente de fuentes renovables contará como cumplimiento de los objetivos nacionales globales de uno u otro de dichos Estados miembros. Para garantizar la efectividad de ambas medidas de cumplimiento de los objetivos, a saber, los sistemas nacionales de apoyo y los mecanismos de cooperación, es esencial que los Estados miembros puedan determinar si sus sistemas nacionales de apoyo se aplican, y en qué medida, a la energía procedente de fuentes renovables producida en otros Estados miembros y que puedan convenir en hacerlo aplicando los mecanismos de cooperación contemplados en la presente Directiva.

[…]

(52) Las garantías de origen, emitidas a efectos de la presente Directiva, tienen la única función de demostrar al consumidor final que una cuota o cantidad determinada de energía se ha obtenido a partir de fuentes renovables. Las garantías de origen se pueden transferir de un titular a otro con independencia de la energía a que se refieran. No obstante, con vistas a asegurar que una unidad de electricidad procedente de fuentes renovables de energía solo se comunique una vez a un cliente, deben evitarse la doble contabilización y la doble comunicación de las garantías de origen. La energía procedente de fuentes renovables cuya garantía de origen correspondiente haya sido vendida por separado por el productor no debe comunicarse o venderse al cliente final como energía producida a partir de fuentes renovables. Es importante distinguir entre los certificados verdes utilizados para los sistemas de apoyo y las garantías de origen.

[…]

(56) Las garantías de origen no confieren de por sí el derecho a acogerse a sistemas de apoyo nacionales».

8. De acuerdo con su artículo 1, la Directiva 2009/28 instaura un marco común para el fomento de la energía procedente de fuentes renovables, fijando, entre otras cuestiones, objetivos nacionales obligatorios en relación con la cuota de energía procedente de fuentes renovables en el consumo final bruto de energía y con la cuota de energía procedente de fuentes renovables en el transporte.

9. El artículo 3, apartados 1 y 2, se refiere al objetivo global nacional, en cuanto a la cuota de energía procedente de fuentes renovables y a las medidas para garantizar el respeto de esa cuota.

10. El artículo 3, apartado 3, señala:

«A fin de alcanzar los objetivos establecidos en los apartados 1 y 2 del presente artículo, los Estados miembros podrán aplicar, entre otras, las siguientes medidas:

a) sistemas de apoyo;

b) mecanismos de cooperación entre distintos Estados miembros y con terceros países para alcanzar sus objetivos globales nacionales, de conformidad con los artículos 5 a 11.

Sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos 87 y 88 del Tratado, los Estados miembros tendrán derecho a decidir, con arreglo a los artículos 5 a 11 de la presente Directiva, el grado en que apoyarán energía procedente de fuentes renovables que se produzca en otro Estados miembro».

11. El artículo 7, apartado 1, prescribe:

«Dos o más Estados miembros podrán cooperar en todo tipo de proyectos conjuntos relacionados con la producción de electricidad, calor o frío procedente de fuentes de energía renovable. En dicha cooperación podrán participar operadores privados».

12. El artículo 9, apartado 1, indica:

«Al menos un Estado miembro podrá cooperar con al menos un tercer país en todo tipo de proyectos conjuntos para la producción de electricidad a partir de fuentes de energía renovables. En esta cooperación podrán participar operadores privados».

13. El artículo 15 especifica:

«1. Con el fin de certificar a los clientes finales el porcentaje o la cantidad de energía procedente de fuentes renovables de una estructura de abastecimiento energética del proveedor de energía, con arreglo al artículo 3, apartado 6, de la Directiva 2003/54/CE, los Estados miembros velarán por que el origen de la electricidad producida a partir de fuentes de energía renovables pueda garantizarse como tal en el sentido de la presente Directiva, según criterios objetivos, transparentes y no discriminatorios.

2. A tal efecto, los Estados miembros velarán por que se expida una garantía de origen cuando así lo solicite un productor de electricidad procedente de fuentes de energía renovables. […]

[…]

La garantía de origen no tendrá efecto alguno respecto del cumplimiento por los Estados miembros de lo dispuesto en el artículo 3. […]

9. Los Estados miembros reconocerán las garantías de origen expedidas por otros Estados miembros de conformidad con la presente Directiva, exclusivamente como prueba de los elementos a que se refieren...