Opinion of Advocate General Kokott delivered on 3 December 2020.

• Jurisdiction: European Union
• ECLI: ECLI:EU:C:2020:987
• Date: 03 December 2020
• Celex Number: 62019CC0559
• Court: Court of Justice (European Union)

CONCLUSIONES DE LA ABOGADA GENERAL

SRA. JULIANE KOKOTT

presentadas el 3 de diciembre de 2020 (1)

Asunto C‑559/19

Comisión Europea

contra

Reino de España

(Deterioro del espacio natural de Doñana)

«Medio ambiente — Directiva 2000/60/CE — Marco de actuación de la Unión en el ámbito de la política de aguas — Directiva 92/43/CEE — Conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres — Deterioro de las masas de agua subterránea en el espacio natural de Doñana — Inexistencia de una caracterización adicional de las masas o grupos de masas de agua subterránea en el espacio natural de Doñana que presentan un riesgo — Medidas básicas y complementarias adecuadas del Plan Hidrológico de la Demarcación Hidrográfica del Guadalquivir — Deterioro de diversos hábitats naturales»

Índice

I. Introducción

II. Marco jurídico

A. Directiva marco sobre el agua

B. Directiva sobre los hábitats

III. Hechos que originaron el litigio y procedimiento administrativo previo

IV. Pretensiones

V. Apreciación jurídica

A. Sobre las pretensiones de España

B. Prohibición de deterioro del artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats

1. Objeto y admisibilidad del motivo invocado

2. Criterio del artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats

3. Aplicación

a) Afectación de hábitats protegidos

b) Aplicación ratione temporis de la prohibición de deterioro

c) No refutación por parte de España

4. Conclusión provisional

C. Obligación de caracterización adicional de las masas de agua subterránea con arreglo al artículo 5 de la Directiva marco sobre el agua, en relación con el punto 2.2 del anexo II de dicha Directiva

1. Caracterización en los Planes Hidrológicos

2. Valoración errónea del riesgo en el primer Plan Hidrológico 20092015

3. Segundo Plan Hidrológico

a) Reconocimiento de la infracción por parte de España

b) Sobre la división sectorial de las masas de agua subterránea

c) Sobre el número de piezómetros

d) Deficiencias en la estimación de las extracciones

4. Conclusión provisional

D. Prohibición de deterioro del artículo 4, apartado 1, letra b), inciso i), de la Directiva marco sobre el agua

1. Objeto del motivo

2. Sobre el deterioro

a) Paso de un buen estado a un mal estado

b) Deterioro de un mal estado

i) Concepto de deterioro

ii) Alegaciones relativas al equilibrio entre extracción y recurso disponible

iii) Alegaciones relativas a las aguas superficiales y a los ecosistemas terrestres

c) Sobre la justificación del deterioro

3. Conclusión provisional

E. Programa de medidas del artículo 11 de la Directiva marco sobre el agua

1. Medidas concretas para aplicar la obligación de mejora y la prohibición de deterioro de la Directiva marco sobre el agua

a) Regularización

b) Asignación de fondos

c) Suministro de aguas superficiales con fines de regadío

2. Evitación del deterioro de una zona protegida — Extracción de agua cerca de Matalascañas

3. Conclusión provisional

VI. Costas

VII. Conclusión

I. Introducción

1. En el sudoeste de España se halla el espacio natural de Doñana, en el que se han establecido importantes zonas de conservación con arreglo a la Directiva sobre los hábitats (2) y a la Directiva relativa a la conservación de las aves silvestres. (3) Ahora bien, en ese lugar, en su mayor parte fuera de estas zonas de conservación, se encuentran también las zonas de cultivo de «frutos rojos» (sobre todo fresas) más importantes de Europa, que se riegan, en una medida considerable, mediante la extracción de agua subterránea. Esta extracción rebasa, al menos en determinadas áreas, la recarga de agua subterránea, de modo que, en ese lugar, el nivel de las aguas subterráneas desciende desde hace muchos años.

2. La Comisión Europea considera que de este modo se incumplen las prohibiciones de deterioro de la Directiva marco sobre el agua (4) y de la Directiva sobre los hábitats, y promueve, por tanto, el presente procedimiento contra el Reino de España.

3. Por lo que respecta a la Directiva marco sobre el agua, el asunto versa sobre el deterioro del estado cuantitativo de las aguas subterráneas en toda el área de Doñana. Ahora bien: ¿cómo debe entenderse el concepto de «deterioro» en este contexto? ¿Se está haciendo referencia a la merma en los depósitos de agua subterránea? ¿O un uso inalterado de las aguas subterráneas —por ejemplo, para el riego de suelo agrícola— supone únicamente la continuación del estado existente, sin deterioro adicional? Esta es la principal cuestión que se plantea en el presente procedimiento.

4. Además, hay que aclarar cómo debe evaluarse, con arreglo a la Directiva marco sobre el agua, el estado básico de las aguas subterráneas y qué medidas debe establecer un Estado miembro para mejorar un mal estado cuantitativo de las aguas subterráneas.

5. En cambio, la infracción de la Directiva sobre los hábitats que se alega no se refiere al agua subterránea, que no está directamente protegida por dicha Directiva, sino a la alteración de hábitats protegidos en las zonas de conservación indicadas. A este respecto resulta especialmente controvertido si el descenso del nivel de las aguas subterráneas provoca la desecación de estos hábitats.

II. Marco jurídico

A. Directiva marco sobre el agua

6. El artículo 1 de la Directiva marco sobre el agua recoge el objetivo de esta:

«El objeto de la presente Directiva es establecer un marco para la protección de las aguas superficiales continentales, las aguas de transición, las aguas costeras y las aguas subterráneas que:

a) prevenga todo deterioro adicional y proteja y mejore el estado de los ecosistemas acuáticos y, con respecto a sus necesidades de agua, de los ecosistemas terrestres y humedales directamente dependientes de los ecosistemas acuáticos;

[…]

y que contribuya de esta forma a:

– garantizar el suministro suficiente de agua superficial o subterránea en buen estado, tal como requiere un uso del agua sostenible, equilibrado y equitativo,

[…]».

7. El artículo 2 de la Directiva marco sobre el agua contiene, entre otras, las siguientes definiciones:

«[…]

11) “acuífero”: una o más capas subterráneas de roca o de otros estratos geológicos que tienen la suficiente porosidad y permeabilidad para permitir ya sea un flujo significativo de aguas subterráneas o la extracción de cantidades significativas de aguas subterráneas;

12) “masa de agua subterránea”: un volumen claramente diferenciado de aguas subterráneas en un acuífero o acuíferos;

[…]

26) “estado cuantitativo”: una expresión del grado en que afectan a una masa de agua subterránea las extracciones directas e indirectas;

27) “recursos disponibles de aguas subterráneas”: el valor medio interanual de la tasa de recarga total de la masa de agua subterránea, menos el flujo interanual medio requerido para conseguir los objetivos de calidad ecológica para el agua superficial asociada según las especificaciones del artículo 4, para evitar cualquier disminución significativa en el estado ecológico de tales aguas, y cualquier daño significativo a los ecosistemas terrestres asociados;

28) “buen estado cuantitativo”: el estado definido en el cuadro 2.1.2 del anexo V;

[…]».

8. El punto 2.1.2 del anexo V de la Directiva marco sobre el agua describe el buen estado cuantitativo de las aguas subterráneas del siguiente modo:

«El nivel piezométrico de la masa de agua subterránea es tal que la tasa media anual de extracción a largo plazo no rebasa los recursos disponibles de aguas subterráneas.

Por tanto, el nivel piezométrico no está sujeto a alteraciones antropogénicas que puedan tener como consecuencia:

– no alcanzar los objetivos de calidad medioambiental especificados en el artículo 4 para las aguas superficiales asociadas,

– cualquier empeoramiento del estado de tales aguas,

– cualquier perjuicio significativo a ecosistemas terrestres asociados que dependan directamente de la masa de agua subterránea,

ni a alteraciones de la dirección del flujo temporales, o continuas en un área limitada, causadas por cambios en el nivel, pero no provoquen salinización u otras intrusiones, y no indiquen una tendencia continua y clara de la dirección del flujo inducida antropogénicamente que pueda dar lugar a tales intrusiones.»

9. En el artículo 4, apartado 1, letra b), de la Directiva marco sobre el agua se recogen la prohibición de deterioro y la obligación de mejora en relación con las aguas subterráneas:

«i) los Estados miembros habrán de aplicar las medidas necesarias para evitar o limitar la entrada de contaminantes en las aguas subterráneas y evitar el deterioro del estado de todas las masas de agua subterránea, sin perjuicio de los apartados 6 y 7 y no obstante lo dispuesto en el apartado 8, y sin perjuicio de la letra j) del apartado 3 del artículo 11,

ii) los Estados miembros habrán de proteger, mejorar y regenerar todas las masas de agua subterránea y garantizarán un equilibrio entre la extracción y la alimentación de dichas aguas con objeto de alcanzar un buen estado de las aguas subterráneas a más tardar quince años después de la entrada en vigor de la presente Directiva, de conformidad con lo dispuesto en el anexo V, sin perjuicio de la aplicación de las prórrogas determinadas de conformidad con el apartado 4 y de la aplicación de los apartados 5, 6 y 7 y no obstante lo dispuesto en el apartado 8, y sin perjuicio de la letra j) del apartado 3 del artículo 11,

[…]».

10. El artículo 4, apartado 1, letra c), de la Directiva marco sobre el agua incluye las zonas protegidas en los objetivos de calidad de dicha Directiva:

«Los Estados miembros habrán de lograr el cumplimiento de todas las normas y objetivos a más tardar quince años después de la entrada en vigor de la presente Directiva, a menos que se especifique otra cosa en el acto legislativo comunitario en virtud del cual haya sido establecida cada una de las zonas protegidas.»

11. Según el artículo 6 y el anexo IV de la Directiva marco sobre el agua, esta disposición engloba, entre otras, las zonas de conservación con...