Opinion of Advocate General Pikamäe delivered on 20 January 2021.

• Jurisdiction: European Union
• Date: 20 January 2021
• Court: Court of Justice (European Union)

Vorläufige Fassung

SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS

PRIIT PIKAMÄE

vom 20. Januar 2021(1)

Rechtssache C‑928/19 P

European Federation of Public Service Unions (EPSU)

gegen

Europäische Kommission

„Rechtsmittel – Institutionelles Recht – Sozialpolitik – Art. 154 und 155 AEUV – Dialog zwischen den Sozialpartnern auf Unionsebene – Unterrichtung und Anhörung der Sozialpartner – Vereinbarung der Sozialpartner – Unterrichtung und Anhörung der Beamten und Angestellten der zentralstaatlichen Verwaltungsbehörden der Mitgliedstaaten – Weigerung der Kommission, dem Rat einen Beschlussvorschlag zur Durchführung der Vereinbarung zu unterbreiten – Einstufung von Maßnahmen, die nach dem Durchführungsverfahren erlassen wurden – Ermessensspielraum der Kommission – Grad der gerichtlichen Kontrolle – Verpflichtung zur Begründung der ablehnenden Entscheidung“

1. Mit ihrem Rechtsmittel beantragt die European Federation of Public Service Unions (im Folgenden: EPSU) die Aufhebung des Urteils des Gerichts der Europäischen Union vom 24. Oktober 2019, EPSU und Goudriaan/Kommission(2) (im Folgenden: angefochtenes Urteil), mit dem das Gericht die Klage der Kläger im ersten Rechtszug (EPSU und Herr Jan Goudriaan) auf Nichtigerklärung der Entscheidung der Europäischen Kommission in ihrem Schreiben vom 5. März 2018 (im Folgenden: streitige Entscheidung), dem Rat der Europäischen Union keinen Beschlussvorschlag zur Durchführung einer Vereinbarung der Sozialpartner(3) (im Folgenden: fragliche Vereinbarung) zu unterbreiten(4), abgewiesen hat.

2. In der vorliegenden Rechtssache ist der Gerichtshof mit der Auslegung von Art. 155 Abs. 2 AEUV befasst. Zwar ist es nicht das erste Mal, dass die Kommission eine von den Sozialpartnern ausgehandelte Vereinbarung ablehnt(5), doch ist es das erste Mal, dass der Gerichtshof mit einer solchen ablehnenden Haltung befasst ist und sich mit den Befugnissen und Pflichten der Kommission im Rahmen des Verfahrens zur Durchführung der zwischen den Sozialpartnern nach dieser Bestimmung geschlossenen Vereinbarungen beschäftigt(6).

3. Der Gerichtshof muss somit klären, ob die Kommission, abgesehen von der Kontrolle der Rechtmäßigkeit der von den Sozialpartnern ausgehandelten Vereinbarung und ihrer Repräsentativität, die Zweckmäßigkeit der Durchführung der Vereinbarung kontrollieren darf.

I. Rechtlicher Rahmen

4. Art. 152 Abs. 1 AEUV bestimmt:

„Die Union anerkennt und fördert die Rolle der Sozialpartner auf Ebene der Union unter Berücksichtigung der Unterschiedlichkeit der nationalen Systeme. Sie fördert den sozialen Dialog und achtet dabei die Autonomie der Sozialpartner.“

5. Gemäß Art. 153 Abs. 1 AEUV unterstützt und ergänzt die Union zur Verwirklichung der Ziele des Art. 151 die Tätigkeit der Mitgliedstaaten auf mehreren Gebieten, darunter die „Unterrichtung und Anhörung der Arbeitnehmer“.

6. Art. 154 AEUV bestimmt:

„(1) Die Kommission hat die Aufgabe, die Anhörung der Sozialpartner auf Unionsebene zu fördern, und erlässt alle zweckdienlichen Maßnahmen, um den Dialog zwischen den Sozialpartnern zu erleichtern, wobei sie für Ausgewogenheit bei der Unterstützung der Parteien sorgt.

(2) Zu diesem Zweck hört die Kommission vor Unterbreitung von Vorschlägen im Bereich der Sozialpolitik die Sozialpartner zu der Frage, wie eine Unionsaktion gegebenenfalls ausgerichtet werden sollte.

(3) Hält die Kommission nach dieser Anhörung eine Unionsmaßnahme für zweckmäßig, so hört sie die Sozialpartner zum Inhalt des in Aussicht genommenen Vorschlags. Die Sozialpartner übermitteln der Kommission eine Stellungnahme oder gegebenenfalls eine Empfehlung.

(4) Bei den Anhörungen nach den Absätzen 2 und 3 können die Sozialpartner der Kommission mitteilen, dass sie den Prozess nach Artikel 155 in Gang setzen wollen. Die Dauer dieses Prozesses darf höchstens neun Monate betragen, sofern die betroffenen Sozialpartner und die Kommission nicht gemeinsam eine Verlängerung beschließen.“

7. Art. 155 AEUV bestimmt:

„(1) Der Dialog zwischen den Sozialpartnern auf Unionsebene kann, falls sie es wünschen, zur Herstellung vertraglicher Beziehungen einschließlich des Abschlusses von Vereinbarungen führen.

(2) Die Durchführung der auf Unionsebene geschlossenen Vereinbarungen erfolgt entweder nach den jeweiligen Verfahren und Gepflogenheiten der Sozialpartner und der Mitgliedstaaten oder – in den durch Artikel 153 erfassten Bereichen – auf gemeinsamen Antrag der Unterzeichnerparteien durch einen Beschluss des Rates auf Vorschlag der Kommission. Das Europäische Parlament wird unterrichtet.

Der Rat beschließt einstimmig, sofern die betreffende Vereinbarung eine oder mehrere Bestimmungen betreffend einen der Bereiche enthält, für die nach Artikel 153 Absatz 2 Einstimmigkeit erforderlich ist.“

II. Vorgeschichte des Rechtsstreits

8. Die Vorgeschichte des Rechtsstreits ist vom Gericht in den Rn. 1 bis 6 des angefochtenen Urteils dargelegt worden und kann für die Zwecke des vorliegenden Verfahrens wie folgt zusammengefasst werden.

9. Mit einem Anhörungsdokument vom 10. April 2015(7) wurden die Sozialpartner von der Kommission gemäß Art. 154 Abs. 2 AEUV aufgefordert, sich zu der möglichen Ausrichtung einer Unionsmaßnahme zur Konsolidierung der EU-Richtlinien über die Unterrichtung und Anhörung der Arbeitnehmer zu äußern. Die Anhörung betraf u. a. die mögliche Erweiterung des Anwendungsbereichs dieser Richtlinien auf Beamte und Angestellte der Verwaltungsbehörden der Mitgliedstaaten.

10. Am 2. Juni 2015 teilten die Sozialpartner, die dem Ausschuss für den sozialen Dialog für die zentralstaatlichen Verwaltungsbehörden angehören, d. h. die TUNED und die EUPAE, der Kommission gemäß Art. 154 Abs. 4 AEUV mit, dass sie eine Vereinbarung nach Art. 155 Abs. 1 AEUV aushandeln und abschließen wollten.

11. Am 21. Dezember 2015 schlossen die TUNED und die EUPAE die Vereinbarung „Allgemeiner Rahmen für die Unterrichtung und Anhörung von Beamten und Angestellten der zentralstaatlichen Verwaltungsbehörden“.

12. Mit Schreiben vom 1. Februar 2016 beantragten die TUNED und die EUPAE gemeinsam bei der Kommission, dem Rat einen Vorschlag für einen Beschluss zur Durchführung der fraglichen Vereinbarung auf Unionsebene gemäß Art. 155 Abs. 2 AEUV zu unterbreiten.

13. Am 5. März 2018 teilte die Kommission der TUNED und den EUPAE mit, dass sie entschieden habe, dem Rat keinen Vorschlag für einen Beschluss zur Durchführung der fraglichen Vereinbarung auf Unionsebene zu unterbreiten.

14. In der streitigen Entscheidung stellte die Kommission im Wesentlichen erstens fest, dass die zentralstaatlichen Verwaltungsbehörden den Regierungen der Mitgliedstaaten unterstellt seien und hoheitliche Befugnisse ausübten und ihre Struktur, Organisation und Funktionsweise vollständig in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten fielen. Zweitens wies sie darauf hin, dass zahlreiche Mitgliedstaaten bereits über Bestimmungen verfügten, die einen gewissen Grad an Unterrichtung und Anhörung von Beamten und Angestellten dieser Verwaltungsbehörden gewährleisteten. Drittens hänge die Bedeutung dieser Verwaltungsbehörden von dem Grad der Zentralisierung oder Dezentralisierung der Mitgliedstaaten ab, so dass bei einer Durchführung der fraglichen Vereinbarung durch einen Beschluss des Rates der Umfang des Schutzes von Beamten und Angestellten in Verwaltungsbehörden je nach Mitgliedstaat erheblich variieren werde.

III. Verfahren vor dem Gericht und angefochtenes Urteil

15. Mit am 15. Mai 2018 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangener Klageschrift erhoben die Kläger im ersten Rechtszug Klage auf Nichtigerklärung der streitigen Entscheidung.

16. Die Kläger im ersten Rechtszug stützten ihre Klage im Wesentlichen auf zwei Klagegründe: erstens einen Rechtsfehler in Bezug auf den Umfang der Befugnisse der Kommission und zweitens eine unzureichende und offensichtlich fehlerhafte Begründung der streitigen Entscheidung.

17. Die Kommission beantragte die Klageabweisung.

18. Mit dem angefochtenen Urteil hat das Gericht die Klage in vollem Umfang abgewiesen und den Klägern im ersten Rechtszug die Kosten auferlegt.

19. Nachdem das Gericht in den Rn. 19 bis 36 des angefochtenen Urteils die Anfechtbarkeit im Sinne von Art. 263 AEUV der streitigen Entscheidung geprüft und festgestellt hatte, dass die Klage gegen diese Entscheidung insoweit zulässig sei, stellte es in den Rn. 37 bis 40 des Urteils fest, dass einer der Kläger klagebefugt sei, so dass die Klagebefugnis des anderen Klägers nicht zu prüfen sei.

20. Was die Prüfung der Begründetheit der Klage betrifft, wies das Gericht den ersten Klagegrund der Kläger zurück, indem es insbesondere in den Rn. 49 bis 90 des angefochtenen Urteils Art. 155 Abs. 2 AEUV nach dem Wortlaut, systematisch und teleologisch auslegte und in den Rn. 91 bis 102 des angefochtenen Urteils die Vorschriften, Grundsätze und Ziele der Union prüfte, auf die sich die Kläger zur Stützung ihrer Auslegung der vorgenannten Bestimmung beriefen. In Rn. 104 des angefochtenen Urteils stellte das Gericht fest, die Kommission habe keinen Rechtsfehler in Bezug auf den Umfang ihrer Befugnisse begangen, als sie sich geweigert habe, dem Rat einen Vorschlag für einen Beschluss zur Durchführung der fraglichen Vereinbarung zu unterbreiten.

21. Was den zweiten Klagegrund betrifft, prüfte das Gericht in den Rn. 108 bis 140 des angefochtenen Urteils, ob die Kommission die in Art. 296 AEUV vorgesehene Begründungspflicht in der streitigen Entscheidung eingehalten hatte und ob die Begründung der Entscheidung stichhaltig war. Nachdem es festgestellt hatte, dass die streitige Entscheidung Gegenstand einer eingeschränkten Kontrolle sein müsse, kam es zu dem Schluss, dass sie der Begründungspflicht gemäß Art. 296 AEUV genüge, da ihre Begründung sowohl ausreiche als auch stichhaltig sei.

22. Folglich wies das Gericht die Klage in vollem Umfang ab.

IV. Anträge der Parteien und Verfahren vor dem Gerichtshof

23. Mit Schriftsatz vom 2. März 2020 hat Herr Goudriaan dem Gerichtshof mitgeteilt, dass er...