Opinion of Advocate General Kokott delivered on 15 December 2022.

• Jurisdiction: European Union
• Celex Number: 62021CC0212
• ECLI: ECLI:EU:C:2022:1003
• Date: 15 December 2022
• Court: Court of Justice (European Union)

Vorläufige Fassung

SCHLUSSANTRÄGE DER GENERALANWÄLTIN

JULIANE KOKOTT

vom 15. Dezember 2022(1)

Verbundene Rechtssachen C‑212/21 P und C‑223/21 P

Europäische Investitionsbank (EIB) (C‑212/21 P)

und

Europäische Kommission (C‑223/21 P)

gegen

ClientEarth

„Rechtsmittel – Umwelt – Übereinkommen von Aarhus – Verordnung Nr. 1367/2006 – Überprüfung von Verwaltungsakten nach dem Umweltrecht – Europäische Investitionsbank – Kreditvergabe – Befugnisse der Unionsgerichte“

I. Einleitung

1. Können Umweltorganisationen die Kreditvergabe der Europäischen Investitionsbank (im Folgenden: EIB oder Bank) wegen der Verletzung von umweltrechtlichen Bestimmungen beanstanden? Darum geht es im vorliegenden Rechtsmittel.

2. Zur Umsetzung des Übereinkommens von Aarhus(2) hat die Union mit der sogenannten Aarhus-Verordnung(3) nämlich ein Überprüfungsverfahren geschaffen, mit dem insbesondere Umweltorganisationen die Verletzung von Regelungen des Umweltrechts der Union durch die Organe und Einrichtungen der Union rügen können.

3. ClientEarth, eine NGO im Umweltbereich, hat auf dieser Grundlage beantragt, dass die Bank den Beschluss des Verwaltungsrats der EIB über die Genehmigung der Finanzierung eines Biomassekraftwerks in Spanien (im Folgenden: streitiger Beschluss) überprüft. Die Bank hat die Überprüfung jedoch abgelehnt, da es sich bei dem streitigen Beschluss nicht um einen Verwaltungsakt auf dem Gebiet des Umweltrechts mit rechtsverbindlicher Außenwirkung handele (im Folgenden: angefochtenes Schreiben).

4. Das Gericht hat sich in dem Urteil vom 27. Januar 2021, ClientEarth/EIB (T‑9/19, EU:T:2021:42) (im Folgenden: angegriffenes Urteil) auf die Prüfung der Begründung des angefochtenen Schreibens beschränkt. Das Vorbringen der Bank, der Antrag auf interne Überprüfung des streitigen Beschlusses sei auch deshalb unzulässig, weil er sich nicht mit der Unabhängigkeit der EIB im Bereich ihrer Finanzgeschäfte vereinbaren lasse, wies das Gericht dagegen ohne inhaltliche Auseinandersetzung zurück, da es nicht in dieser Begründung enthalten sei.

5. Das zuletzt genannte Vorbringen der Bank ist jedoch von Amts wegen zu prüfen, da es die Zuständigkeit der Unionsgerichte für den vorliegenden Rechtsstreit berührt. Darüber hinaus sind die Einwände gegen die Feststellungen des Gerichts zur Begründung des angefochtenen Schreibens zu untersuchen.

II. Rechtlicher Rahmen

A. Übereinkommen von Aarhus

6. Art. 9 Abs. 3 des Übereinkommens von Aarhus sieht vor, dass die Vertragsparteien Mitgliedern der Öffentlichkeit Zugang zu verwaltungsbehördlichen oder gerichtlichen Verfahren geben, um die von Privatpersonen und Behörden vorgenommenen Handlungen und begangenen Unterlassungen anzufechten, die gegen umweltbezogene Bestimmungen ihres innerstaatlichen Rechts verstoßen. Gemäß Art. 9 Abs. 4 müssen diese Verfahren angemessenen und effektiven Rechtsschutz sicherstellen sowie fair, gerecht, zügig und nicht übermäßig teuer sein.

B. Aarhus-Verordnung

7. Die Aarhus-Verordnung setzt u. a. Art. 9 Abs. 3 des Übereinkommens von Aarhus für die Organe oder Einrichtungen der Europäischen Union um.

8. Art. 2 Abs. 1 der Aarhus-Verordnung definiert verschiedene Begriffe:

„Im Sinne dieser Verordnung bezeichnet der Ausdruck

a) …

c) ‚Organe oder Einrichtungen der [Union]‘ alle öffentlichen Organe, Einrichtungen, Stellen oder Agenturen, die durch den Vertrag oder auf dessen Grundlage geschaffen wurden, …

f) ‚Umweltrecht‘ Rechtsvorschriften der [Union], die unabhängig von ihrer Rechtsgrundlage zur Verfolgung der im Vertrag niedergelegten Ziele der … Umweltpolitik [der Union] beitragen: Erhaltung und Schutz der Umwelt sowie Verbesserung ihrer Qualität, Schutz der menschlichen Gesundheit, umsichtige und rationelle Verwendung der natürlichen Ressourcen sowie Förderung von Maßnahmen auf internationaler Ebene zur Bewältigung regionaler und globaler Umweltprobleme;

g) ‚Verwaltungsakt‘ jede Maßnahme des Umweltrechts zur Regelung eines Einzelfalls, die von einem Organ oder einer Einrichtung der [Union] getroffen wird, rechtsverbindlich ist und Außenwirkung hat;

h) …“

9. Art. 10 der Aarhus-Verordnung sieht ein Verfahren der internen Überprüfung vor:

„(1) Jede Nichtregierungsorganisation, die die in Art. 11 festgelegten Kriterien erfüllt, kann bei dem Organ oder der Einrichtung der [Union], die einen Verwaltungsakt nach dem Umweltrecht angenommen hat oder – im Falle einer behaupteten Unterlassung – einen solchen Akt hätte annehmen sollen, eine interne Überprüfung beantragen.

… In dem Antrag sind die Gründe für die Überprüfung anzugeben.

(2) Die in Abs. 1 genannten Organe oder Einrichtungen der [Union] prüfen jeden derartigen Antrag … Die Organe oder Einrichtungen legen … in einer schriftlichen Antwort ihre Gründe dar.

(3) …“

10. Art. 12 Abs. 1 der Aarhus-Verordnung verweist auf die Möglichkeit einer Klage vor den Unionsgerichten:

„Die Nichtregierungsorganisation, die den Antrag auf interne Überprüfung nach Art. 10 gestellt hat, kann gemäß den einschlägigen Bestimmungen des Vertrags Klage vor dem Gerichtshof erheben.“

11. Das Überprüfungsverfahren wird in den Erwägungsgründen 19 bis 21 der Aarhus-Verordnung erläutert:

„(19) Um einen angemessenen und wirksamen Rechtsschutz, auch durch Verfahren vor dem Gerichtshof der Europäischen [Union] gemäß den einschlägigen Bestimmungen des Vertrags, zu gewährleisten, sollten die Organe und Einrichtungen der [Union], deren Handlung angefochten werden soll oder die — im Falle einer behaupteten Unterlassung — nicht tätig geworden sind, Gelegenheit erhalten, ihre ursprüngliche Entscheidung zu überprüfen oder im Falle einer Unterlassung tätig zu werden.

(20) Im Umweltschutz tätigen Nichtregierungsorganisationen, die bestimmte Kriterien erfüllen, …, sollte es gestattet sein, eine interne Überprüfung auf [Unionsebene] von Handlungen oder Unterlassungen eines Organs oder einer Einrichtung der [Union]im Bereich des Umweltrechts zur erneuten Prüfung dieser Handlungen oder Unterlassungen durch das betreffende Organ oder die betreffende Einrichtung zu beantragen.

(21) Wurde einem vorhergehenden Antrag auf interne Überprüfung nicht stattgegeben, sollten die betreffenden Nichtregierungsorganisationen in der Lage sein, gemäß den einschlägigen Bestimmungen des Vertrags vor dem Gerichtshof ein Gerichtsverfahren einzuleiten.“

C. Spezialbestimmungen über die EIB

12. Art. 271 AEUV enthält Spezialregelungen zu den Kompetenzen des Gerichtshofs im Hinblick auf die EIB:

„Der Gerichtshof der Europäischen Union ist nach Maßgabe der folgenden Bestimmungen zuständig in Streitsachen über

a) …

c) die Beschlüsse des Verwaltungsrats der Europäischen Investitionsbank. Diese können nach Maßgabe des Art. 263 nur von Mitgliedstaaten oder der Kommission und lediglich wegen Verletzung der Formvorschriften des Art. 19 Abs. 2 und Abs. 5 bis 7 der Satzung der Investitionsbank angefochten werden;

d) …“

13. Gemäß Art. 308 AEUV besitzt die EIB eine von der Union verschiedene Rechtspersönlichkeit. Sie wird von ihren eigenen Organen verwaltet und geleitet. Sie ist mit eigenen Mitteln und eigenem Haushalt ausgestattet.

14. In Art. 309 AEUV ist die Aufgabe der EIB niedergelegt:

„Aufgabe der Europäischen Investitionsbank ist es, zu einer ausgewogenen und reibungslosen Entwicklung des Binnenmarkts im Interesse der Union beizutragen; hierbei bedient sie sich des Kapitalmarkts sowie ihrer eigenen Mittel. In diesem Sinne erleichtert sie ohne Verfolgung eines Erwerbszwecks durch Gewährung von Darlehen und Bürgschaften die Finanzierung der nachstehend bezeichneten Vorhaben in allen Wirtschaftszweigen:

a) Vorhaben zur Erschließung der weniger entwickelten Gebiete;

b) Vorhaben zur Modernisierung oder Umstellung von Unternehmen oder zur Schaffung neuer Arbeitsmöglichkeiten, die sich aus der Errichtung oder dem Funktionieren des Binnenmarkts ergeben und wegen ihres Umfangs oder ihrer Art mit den in den einzelnen Mitgliedstaaten vorhandenen Mitteln nicht vollständig finanziert werden können;

c) Vorhaben von gemeinsamem Interesse für mehrere Mitgliedstaaten, die wegen ihres Umfangs oder ihrer Art mit den in den einzelnen Mitgliedstaaten vorhandenen Mitteln nicht vollständig finanziert werden können.

In Erfüllung ihrer Aufgabe erleichtert die Bank die Finanzierung von Investitionsprogrammen in Verbindung mit der Unterstützung aus den Strukturfonds und anderen Finanzierungsinstrumenten der Union.“

15. Die Satzung der EIB ist im Protokoll Nr. 5 zum EUV und AEUV niedergelegt.

16. Nach Art. 9 Abs. 1 der Satzung der EIB sorgt der Verwaltungsrat für die ordnungsmäßige Verwaltung der EIB und gewährleistet, dass die Führung der Geschäfte der EIB mit den Verträgen und der Satzung und den allgemeinen Richtlinien des Rates der Gouverneure im Einklang steht. Er entscheidet über die Gewährung von Finanzierungen und setzt die Darlehenszinssätze fest.

17. Art. 19 der Satzung der EIB enthält verschiedene Verfahrensanforderungen:

„(2) Werden der Bank Anträge über die Kommission zugeleitet, so sind sie dem Mitgliedstaat, in dessen Hoheitsgebiet die Investition getätigt wird, zur Stellungnahme vorzulegen. Werden sie der Bank über einen Staat zugeleitet, so sind sie der Kommission zur Stellungnahme vorzulegen. Werden sie von einem Unternehmen unmittelbar eingereicht, so sind sie dem betreffenden Mitgliedstaat und der Kommission vorzulegen.

Die betreffenden Mitgliedstaaten und die Kommission haben eine Frist von zwei Monaten zur Abgabe ihrer Stellungnahme. Ist diese Frist verstrichen, so kann die Bank das betreffende Vorhaben als genehmigt betrachten.

(3) Der Verwaltungsrat beschließt über die ihm vom Direktorium vorgelegten Finanzierungsgeschäfte.

(4) ...

(5) Bei einer negativen Stellungnahme des Direktoriums kann der Verwaltungsrat die Finanzierung nur einstimmig gewähren.

(6) Bei einer negativen Stellungnahme der Kommission kann der Verwaltungsrat die Finanzierung nur einstimmig gewähren; bei dieser Abstimmung enthält sich das von der Kommission benannte Mitglied des Verwaltungsrats der...