Commission of the European Communities v Council of the European Communities.

• Jurisdiction: European Union
• Court: Court of Justice (European Union)
• Writing for the Court: Pescatore
• ECLI: ECLI:EU:C:1971:23
• Date: 10 March 1971
• Docket Number: 22-70
• Procedure Type: Recurso de anulación - infundado

CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. ALAIN DUTHEILLET DE LAMOTHE

presentadas el 10 de marzo de 1971 ( *1 )

Señor Presidente,

Señores Jueces,

Como sabe el Tribunal de Justicia, ésta es la primera vez que es sometido un litigio surgido en el curioso «matrimonio» que forman el Consejo de Ministros y la Comisión de las Comunidades Europeas.

El carácter original y excepcional del litigio muestra la buena relación que existe fundamentalmente en una pareja de cuya fertilidad dan testimonio unos 7.000 Reglamentos y varios miles de Decisiones o Directivas que han engendrado juntos.

Este litigio surgió a raíz de unas negociaciones celebradas con países terceros sobre un tema especialmente delicado: las condiciones de trabajo de los conductores de vehículos que efectúan transportes internacionales por carretera.

El repaso de los hasta ahora infructuosos intentos de zanjar dicha cuestión a nivel internacional es muestra suficiente de las dificultades que presenta.

En 1939, la OIT había propuesto un convenio.

Como este convenio fue ratificado sólo por dos países no llegó nunca a entrar en vigor.

El problema fue replanteado en 1951 por la Organización Internacional del Trabajo, la cual, en 1954, consiguió que se llegara a un acuerdo, pero éste tampoco entró nunca en vigor porque no fue ratificado por un número suficiente de Estados.

Fue entonces la Comisión Económica para Europa, de las Naciones Unidas, la que se ocupó del problema.

En 1962, dicha Comisión presentó a la firma de los Gobiernos de diferentes Estados de Europa un acuerdo europeo relativo al trabajo de los conductores de vehículos que efectúan transportes internacionales por carretera, designado comúnmente por las siglas AETR.

Este acuerdo fue firmado por 18 Gobiernos, entre ellos los de los seis Estados miembros, pero tampoco entró nunca en vigor, a falta de las ratificaciones necesarias.

A partir de 1966, la Comunidad empezó a preocuparse por la cuestión y se redactó un proyecto de Reglamento comunitario.

Esta actividad dio lugar a que se reanudara la negociación de Ginebra.

En julio de 1968, el Consejo examinó una propuesta de Reglamento comunitario presentada por la Comisión y decidió emprender una acción común de los seis países en Ginebra para introducir modificaciones en el AETR que pudiesen permitir, por un lado, su ratificación por un número suficiente de Estados y, por otro, que las disposiciones primitivas se acomodasen a las de la propuesta de Reglamento comunitario.

En marzo de 1969, el Consejo adoptó definitivamente la propuesta de Reglamento que había examinado en julio de 1968 y ésta se convirtió en el Reglamento (CEE) no 543/69, publicado el 27 de marzo de 1969 (DO L 77, p. 49; EE 07/01, p. 116) para entrar en vigor el 1 de abril del mismo año.

Este Reglamento disponía su aplicación a partir del 1 de octubre de 1969 a los transportes efectuados mediante vehículos matriculados en un Estado miembro, y a partir del 1 de octubre de 1970 a los transportes efectuados mediante vehículos matriculados en un Estado tercero.

Mientras tanto, en Ginebra, las negociaciones para efectuar las modificaciones que se estimaban deseables en el AETR progresaban favorablemente en su conjunto.

Pero la Comisión, ya en 1968, había expresado sus reservas en cuanto a la forma en que se estaban llevando las negociaciones de Ginebra.

Sin reivindicar nunca, y esto es importante, el derecho a llevar sola estas negociaciones en nombre de la Comunidad, y sin presentar tampoco al Consejo propuestas formales y concretas sobre este tema, la Comisión, cada vez que se discutió la cuestión, manifestó su deseo de participar más estrechamente en la negociación, en especial mediante la presencia en Ginebra de sus expertos junto a los de los Estados miembros. Pero parece ser que el Consejo hizo oídos sordos.

Esta diferencia de puntos de vista adquirió un tono mucho más agudo a raíz de la sesión del Consejo de 20 de marzo de 1970, es decir, unos días antes de la reunión que debía celebrarse en Ginebra los días 2 y 3 de abril para adoptar el texto definitivo del AETR modificado.

La Comisión volvió a expresar, aún con más fuerza, sus reservas y protestas contra el procedimiento seguido para la negociación y conclusión de dicho acuerdo. Entonces fue cuando el Consejo celebró una deliberación de la que leeré a este Tribunal los pasajes esenciales tal como aparecen en el texto del acta, que no fue impugnada a pesar de haberse redactado posteriormente:

«Procedimiento de negociación

El Consejo está de acuerdo en que, de conformidad con la línea de conducta adoptada en su sesión de los días 18 y 19 de julio de 1968, los seis Estados miembros, que serán partes contratantes del AETR, continuarán y concluirán las negociaciones con los países terceros. A lo largo de las negociaciones y en la conclusión del acuerdo, los Estados miembros llevaran a cabo una acción común coordinando su postura según los procedimientos habituales, en estrecha asociación con las Instituciones comunitarias, actuando como portavoz la delegación del Estado miembro que ocupe en ese momento la Presidencia del Consejo.

La Comisión, confirmando sus reservas acerca de este procedimiento, declara que considera la postura adoptada por el Consejo contraria al Tratado.

[…]

Por lo que respecta a la modificación del Reglamento para recoger las disposiciones del AETR, el Consejo señala que, para que los Estados miembros puedan cumplir las obligaciones que se derivan del texto del AETR, el Reglamento comunitario no 543/69 deberá ser modificado con suficiente antelación antes del 1 de octubre de 1970, de forma que puedan coexistir las dos normativas.

Habida cuenta de esta necesidad y con el fin de perfeccionar la aplicación de la legislación social y de extender ésta a toda Europa, el Consejo […] invita a la Comisión a presentarle con plazo suficiente las propuestas para hacer las adaptaciones necesarias del Reglamento no 543/69 al AETR.»

Esta es la deliberación cuya anulación solicita la Comisión al Tribunal de Justicia mediante el presente recurso.

Antes de empezar a examinarlo, señalaré simplemente dos hechos que se han producido después de marzo de 1970:

— Por una parte, las negociaciones de Ginebra condujeron, los días 2 y 3 de abril de 1970, a un proyecto de acuerdo, sujeto a la firma de los Estados hasta el 1 de abril de 1971.

— Por otra parte, según la información que se dio a este Tribunal el otro día en la sala, cuatro de los Estados miembros han firmado ya dicho acuerdo; otros pueden haberlo firmado también después de la vista del 11 de febrero último, pero eso no lo sé.

I

El Consejo opone in limine litis dos excepciones de inadmisibilidad en relación con este recurso.

Me parece totalmente cierto que el recurso de la Comisión plantea un problema de inadmisibilidad, pero en realidad está tan íntimamente relacionado con ciertos aspectos del propio fondo del asunto que es muy difícil separarlo de ellos.

A. Para delimitar el problema, considero que en primer lugar hay que dejar a un lado los aspectos que, en mi opinión, son de menor importancia. Estos aspectos son dos: por un lado, la alegación de que la demanda se presentó fuera de plazo y, por otro, las dificultades que hay para interpretar en el caso de autos el término «acto» empleado por el artículo 173 del Tratado, que la Comisión invoca para someter el asunto a este Tribunal. 1) Por lo que respecta a la cuestión del plazo, se ha mantenido ante este Tribunal que la deliberación del Consejo que ha sido impugnada es pura y simplemente confirmativa de deliberaciones anteriores, las de julio de 1968 y las de marzo de 1969, y que, por tanto, aun cuando la deliberación de 1970 constituyera un acto en el sentido del artículo 173 del Tratado, la Comisión estaría ya fuera de plazo para impugnarla. Pero a mi parecer esta primera causa de inadmisión no puede tenerse en cuenta por dos razones: — Ya es dudoso que la deliberación impugnada tenga exactamente el mismo alcance o el mismo valor que las de 1968 o las de 1969. — Pero incluso aunque fuese así, la deliberación impugnada no tiene un carácter meramente confirmativo de las anteriores. En efecto, en el intervalo de tiempo que las separa se han producido por lo menos dos innovaciones jurídicas muy importantes: Por un lado, la entrada en vigor del Reglamento no 543/69. Por otro, el fin, a partir del 1 de enero de 1970, del período transitorio del mercado común, circunstancia que, como en breve explicaré a este Tribunal, podría, en determinados supuestos, tener una importancia decisiva para la solución de las cuestiones que plantea este asunto. Por tanto, creo que no puede oponerse ninguna objeción de inadmisibilidad contra el recurso de la Comisión basándose en que fue presentado fuera de plazo. 2) El segundo aspecto que considero relativamente menos importante en este tema de la admisibilidad es una cuestión de interpretación y de lingüística. El artículo 173 del Tratado prevé la posibilidad de que cualquier Estado miembro, el Consejo o la Comisión interpongan ante este Tribunal recursos contra los actos de una Institución comunitaria que no sean Recomendaciones o Dictámenes. Evidentemente, este concepto de «acto» puede considerarse desde dos puntos de vista. Por un lado, desde el punto de vista lingüístico, y por otro, poniendo en relación las disposiciones del artículo 173 y las del artículo 189, que enumera y caracteriza las diferentes medidas que tienen que adoptar el Consejo o la Comisión para el cumplimiento de su misión: Reglamentos, Directivas, Decisiones, Recomendaciones o Dictámenes. En el presente asunto, el examen de estas dos cuestiones me parece de importancia relativamente secundaria: Por un lado, desde el punto de vista lingüístico, aunque es cierto que la expresión «Handeln» que figura en el texto alemán, la...