European Commission v French Republic.

• Jurisdiction: European Union
• Date: 08 September 2009
• Court: Court of Justice (European Union)

CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. JÁN MAZÁK

presentadas el 8 de septiembre de 2009 ¹(1)

Asunto C‑333/08

Comisión de las Comunidades Europeas

contra

República Francesa

«Libre circulación de mercancías – Restricciones cuantitativas a la importación – Medidas de efecto equivalente – Procedimiento de autorización previa para los aditivos utilizados con fines tecnológicos y los productos alimenticios en cuya elaboración se hayan empleado dichos aditivos procedentes de otros Estados miembros – Falta de justificación y/o incumplimiento del principio de proporcionalidad»

1. Mediante su recurso, la Comisión de las Comunidades Europeas solicita al Tribunal de Justicia que declare que la República Francesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 28 CE, al haber establecido, para los aditivos utilizados con fines tecnológicos y los productos alimenticios en cuya elaboración se hayan utilizado dichos aditivos tecnológicos procedentes de otros Estados miembros donde éstos se fabrican y/o comercializan legalmente, un procedimiento de autorización previa que no respeta el principio de proporcionalidad.

I. Marco normativo

A. Derecho Comunitario

2. Los aditivos empleados con fines tecnológicos no han sido objeto, como tales, de una armonización horizontal a nivel comunitario. El Derecho Comunitario no ha armonizado más que algunas categorías de aditivos tecnológicos, (2) así como la utilización de los aditivos tecnológicos en la elaboración de algunos productos alimenticios. (3)

3. La normativa nacional en materia de aditivos utilizados con fines tecnológicos forma parte de la legislación alimentaria y, por consiguiente, debe cumplir las exigencias derivadas del Reglamento (CE) nº 178/2002 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2002, por el que se establecen los principios y los requisitos generales de la legislación alimentaria, se crea la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria y se fijan procedimientos relativos a la propia seguridad alimentaria. (4) Éste incluye el principio de análisis de los riesgos y el principio de precaución entre los principios generales de la legislación alimentaria.

B. Normativa francesa en materia de aditivos empleados con fines tecnológicos

4. El régimen jurídico de los aditivos tecnológicos fue establecido por el Decreto de 15 de abril de 1992 por el que se aprobó el Reglamento de administración pública para la aplicación de la Ley de 1 de agosto de 1905, sobre la represión de los fraudes en la venta de las mercancías y de las falsificaciones de los productos alimenticios, en su versión modificada por el Decreto nº 73-138, de 12 de febrero de 1973, y el Decreto nº 99-242, de 26 de marzo de 1999 (en lo sucesivo, «Decreto de 1912».

5. El Decreto de 1912 se fundaba en el procedimiento de autorización previa. Ello significa que la comercialización de las mercancías y de los productos destinados a la alimentación humana quedaba prohibida cuando se les añadieran productos químicos (5) o cuando se utilizaran productos químicos en su elaboración. Esta prohibición no afectaba a aquellos productos químicos cuya utilización hubiese sido declarada legal por los Decretos aprobados en desarrollo del Decreto de 1912.

6. En cumplimiento del Decreto de 1912 fue aprobada una serie de Decretos que determinan, por lo general, la sustancia autorizada, así como el uso y el producto alimenticio para los cuales ésta autorizada. Tales Decretos especifican los criterios de pureza y otras características que deben respetar los aditivos tecnológicos y fijan, además, las condiciones de empleo de los aditivos en cuestión en el proceso de fabricación, y los contenidos máximos residuales de los aditivos utilizados con fines tecnológicos en el producto alimenticio final. Tan sólo cuatro de dichos Decretos contienen una cláusula de reconocimiento mutuo.

7. El Decreto de 1912 quedó derogado por el Decreto nº 2001-725, de 31 de julio de 2001, sobre los aditivos que podían utilizarse con fines tecnológicos en la fabricación de los productos destinados a la alimentación humana (en lo sucesivo, «Decreto de 2001»), el cual, sin embargo, no entró en vigor hasta el 2 de diciembre de 2006.

8. En el artículo 1 del Decreto de 2001 figura una definición de los «aditivos usados con fines tecnológicos» y se determina el ámbito de aplicación material del referido Decreto. Según esta definición, se entenderá por aditivos usados con fines tecnológicos:

«cualquier sustancia que no se consuma como ingrediente alimenticio en sí y que se utilice voluntariamente en la transformación de materias primas, productos alimenticios o sus ingredientes, para responder a un objetivo tecnológico determinado durante el tratamiento o la transformación y que pueda tener como resultado la presencia no intencional de residuos técnicamente inevitables de dicha sustancia o de sus derivados en el producto acabado, con la condición de que los citados residuos no presenten ningún riesgo sanitario y no produzcan efecto tecnológico alguno sobre el producto terminado».

9. Tanto el Decreto de 2001 como el de 1912 se basaban en el procedimiento de autorización previa de los aditivos usados con fines tecnológicos. Del artículo 2 del Decreto de 2001 se desprende que los ministros encargados del Consumo, de la Agricultura, de la Sanidad y de la Industria aprueban conjuntamente un Decreto que fija, en primer lugar, la lista de los aditivos tecnológicos cuya utilización se halla autorizada y, en su caso, los requisitos para su utilización, así como los límites máximos de residuos admisibles; en segundo lugar, los criterios de identidad y de pureza a los que deben responder y, en tercer lugar, las normas reguladoras de las sustancias utilizadas como productos de apoyo o de disolución.

10. El artículo 3 del Decreto de 2001 regula la posibilidad de modificar el Decreto previsto en su artículo 2. Dicha norma está redactada en los siguientes términos:

«Cualquier persona física o jurídica podrá presentar solicitudes encaminadas a modificar o a completar lo dispuesto en el Decreto previsto en el artículo 2. Las solicitudes deberán remitirse a la Dirección General de la Competencia, del Consumo y de la Represión de los fraudes, acompañadas de los documentos necesarios para su tramitación, con vistas a su transmisión a la Agencia Francesa de Seguridad Sanitaria de los alimentos.

Mediante un Decreto conjunto de los ministros de Consumo, de Agricultura, de Sanidad y de Industria se dictarán las normas reguladoras de la elaboración de los expedientes.

Cuando el expediente esté completo, la Dirección General de la Competencia, del Consumo y de la Represión de los fraudes acusará recibo de éstos y se cerciorará de que se cursen a la Agencia francesa de seguridad sanitaria de los alimentos. La Agencia dispondrá de un plazo de cuatro meses –contados a partir de la recepción de la solicitud– para emitir un dictamen.

La Dirección General de la Competencia, del Consumo y de la Represión de los fraudes notificará al solicitante el dictamen del citado organismo, así como la resolución motivada del ministro, adoptada a raíz del citado dictamen. Dicha notificación deberá cursarse dentro del mes siguiente a la emisión del dictamen».

11. El artículo 6 del Decreto de 2001 dispone que está prohibido poseer o exponer para su venta, poner a la venta, vender o distribuir gratuitamente los aditivos utilizados con fines tecnológicos que no cumplan lo dispuesto en el artículo 2 del Decreto de 2001, así como los productos destinados a la alimentación humana en cuya elaboración se hayan empleado aditivos tecnológicos que no cumplan lo dispuesto en el artículo 2 del Decreto de 2001.

12. Sin embargo, el artículo 6 del Decreto de 2001 contiene una cláusula de reconocimiento mutuo redactada en los siguientes términos:

«No obstante, tales disposiciones no supondrán un obstáculo al principio de libre circulación:

a) de los productos contemplados en el nº 1 del presente artículo procedentes de otros Estados miembros de la Comunidad Europea o de otras partes firmantes del Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, cuando dichos Estados hayan establecido una forma de evaluación de los riesgos que reviste la utilización de los aditivos tecnológicos, que permitan garantizar un nivel de seguridad equivalente al asegurado por el presente Decreto;

b) de los aditivos tecnológicos que procedan de otros Estados miembros de la Comunidad Europea o de otras partes firmantes del Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, que presenten criterios de pureza distintos de los fijados por el Decreto previsto en el artículo 2, cuando dichos criterios se hayan establecido por uno de dichos Estados o hayan sido objeto de un dictamen favorable de un organismo competente en uno de tales países, publicado oficialmente.»

13. Conforme a su artículo 7, el Decreto de 2001 no entró en vigor hasta la fecha en que se publicó el Decreto previsto en su artículo 2. Dado que el referido Decreto, a saber, el Decreto regulador de la utilización de aditivos tecnológicos en la elaboración de algunos productos alimenticios (en lo sucesivo, «Decreto de 2006») fue aprobado el 19 de octubre de 2006 y publicado en el Journal officiel de la République française el 2 de diciembre siguiente, el Decreto de 2001 entró en vigor el 2 de diciembre de 2006.

II. Procedimiento administrativo previo y pretensiones de las partes

14. Al considerar que la República Francesa había incumplido las obligaciones que le incumbían en virtud del artículo 28 CE al haber establecido un régimen de autorización previa para los aditivos utilizados con fines tecnológicos y los productos alimenticios, cuando en su procedimiento de elaboración se empleen aditivos con fines tecnológicos procedentes de otros Estados miembros donde se fabriquen y/o se comercialicen legalmente, y, con carácter subsidiario, al no haber creado, para la obtención de las autorizaciones de uso de...