Ernst-Otto Flemmer (C-80/99) and Renate Christoffel (C-81/99) v Council of the European Union and Commission of the European Communities, represented by: Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung and Marike Leitensdorfer (C-82/99) v Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung.

• Jurisdiction: European Union
• Date: 25 January 2001
• Court: Court of Justice (European Union)

Avis juridique important

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61999C0080

Conclusions de l'avocat général Tizzano présentées le 25 janvier 2001. - Ernst-Otto Flemmer (C-80/99) et Renate Christoffel (C-81/99) contre Conseil de l'Union européenne et Commission des Communautés européennes, représentées par la Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung et Marike Leitensdorfer (C-82/99) contre Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung. - Demande de décision préjudicielle: Verwaltungsgericht Frankfurt am Main - Allemagne. - Responsabilité extracontractuelle - Producteurs de lait - Engagement de non-commercialisation - Exclusion du régime des quotas laitiers - Indemnisation - Substitution - Indemnisation forfaitaire par contrat - Règlement (CEE) nº 2187/93 - Juridiction compétente - Droit applicable. - Affaires jointes C-80/99, C-81/99 et C-82/99.

Recueil de jurisprudence 2001 page I-07211

Conclusions de l'avocat général

1 Le Verwaltungsgericht Frankfurt am Main (Allemagne) a soumis à la Cour plusieurs questions préjudicielles, en vertu de l'article 177 du traité CE (devenu article 234 CE) portant sur l'interprétation des articles 178 et 215, deuxième alinéa, du traité CE (devenus respectivement les articles 235 et 288, deuxième alinéa, CE), ainsi que du règlement (CEE) n_ 2187/93 du Conseil, du 22 juillet 1993, prévoyant l'offre d'une indemnisation à certains producteurs de lait ou de produits laitiers qui ont été empêchés temporairement d'exercer leur activité (ci-après le «règlement n_ 2187/93») (1).

Cadre juridique

2 Les procédures nationales qui sont à l'origine de la présente demande de décision préjudicielle s'inscrivent dans le cadre du contentieux bien connu lié à la mise en oeuvre dudit régime des quotas laitiers, institué dans le cadre de l'organisation commune des marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers. Il conviendra par conséquent de donner un rapide aperçu de la réglementation communautaire complexe en la matière.

3 Comme on le sait, l'existence d'excédents sur le marché des produits laitiers avait amené le Conseil à adopter le règlement (CEE) n_ 1078/77, du 17 mai 1977, instituant un régime de primes de non-commercialisation du lait et des produits laitiers et de reconversion de troupeaux bovins à orientation laitière (2). Ce règlement prévoyait le versement d'une prime aux producteurs s'engageant, pour une période de cinq ans, à ne pas commercialiser le lait ou les produits laitiers provenant de leur exploitation.

4 Ces mesures se révélèrent pourtant bien vite inaptes à faire face aux excédents de production, amenant le Conseil à introduire le régime dudit prélèvement supplémentaire: d'un côté, par le règlement (CEE) n_ 856/84, du 31 mars 1984, modifiant le règlement (CEE) n_ 804/68 portant organisation commune des marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers (3), et de l'autre, par le règlement (CEE) n_ 857/84, du 31 mars 1984, portant règles générales pour l'application du prélèvement visé à l'article 5 quater du règlement (CEE) n_ 804/68 dans le secteur du lait et des produits laitiers (4). Le prélèvement était dû par chaque producteur pour les quantités de lait commercialisées qui dépassaient le quota qui lui avait été attribué («quantité de référence»), quota qui correspondait, pour chaque producteur, à la production réalisée au cours d'une année de référence, déterminée pour l'Allemagne comme étant l'année 1983. Les producteurs qui, conformément à une obligation de non-commercialisation prise sur la base du règlement (CEE) n_ 1078/77, n'avaient pas effectué de cessions de lait au cours de l'année de référence, étaient exclus du régime des quotas.

5 Avec les arrêts du 28 avril 1988, Mulder (5) et von Deetzen (6), la Cour a cependant déclaré le règlement n_ 857/84 invalide dans la mesure où il portait atteinte au principe de la confiance légitime, en omettant de prévoir l'attribution d'une quantité de référence à cette dernière catégorie de producteurs.

6 En exécution de ces arrêts, le Conseil a donc arrêté le règlement (CEE) n_ 764/89, du 20 mars 1989, modifiant le règlement (CEE) n_ 857/84 portant règles générales pour l'application du prélèvement visé à l'article 5 quater du règlement (CEE) n_ 804/68 dans le secteur du lait et des produits laitiers (7). En particulier, il introduisit dans ce dernier règlement un nouvel article 3 bis permettant aux producteurs de lait qui, liés par un engagement pris au titre du règlement n_ 1078/77, n'auraient pas livré de lait au cours de l'année de référence, d'obtenir une quantité de référence spécifique provisoire égale à 60 % de la quantité de lait vendue par le producteur pendant la période de douze mois de calendrier précédant le mois du dépôt de la demande de la prime de non-commercialisation (ledit régime SLOM I).

7 Toutefois, même ce règlement a encouru la censure de la Cour de justice. Par ses arrêts du 11 décembre 1990, Spagl (8) et Pastätter (9), la Cour a annulé en effet le règlement (encore une fois) pour inobservation du principe de la confiance légitime, parce qu'il limitait la quantité de référence spécifique à seulement 60 % de la quantité de lait livrée ou de la quantité de lait vendue par le producteur pendant la période de douze mois de calendrier précédant le dépôt de la demande de prime de non-commercialisation ou de reconversion.

8 Compte tenu de cette jurisprudence, le Conseil, par le règlement (CEE) n_ 1639/91, du 13 juin 1991, modifiant le règlement (CEE) n_ 857/84 portant règles générales pour l'application du prélèvement visé à l'article 5 quater du règlement (CEE) n_ 804/68 dans le secteur du lait et des produits laitiers (10), a amendé à nouveau l'article 3 bis de façon à permettre d'attribuer une quantité de référence spécifique également aux producteurs qui en étaient précédemment exclus (ledit régime SLOM II).

9 La Cour de justice est intervenue à nouveau à propos de ce cadre juridique complexe, le 19 mai 1992, par le second arrêt Mulder, en déclarant la Communauté responsable des dommages causés à ces producteurs de lait qui, du fait de l'application du règlement (CEE) n_ 857/84, s'étaient vus privés de l'attribution d'une quantité de référence parce que, en exécution d'un engagement pris sur la base du règlement n_ 1078/77, ils n'avaient pas livré de lait au cours de l'année de référence prise en considération par l'État membre concerné (11). Selon la Cour, en effet, tous les producteurs ayant été empêchés de livrer du lait du seul fait de leur engagement de non-commercialisation ou de reconversion ont en principe droit à la réparation du dommage ainsi causé.

10 La complexité de la question et le grand nombre de producteurs concernés par ce dernier arrêt ont amené le Conseil et la Commission à publier, le 5 août 1992, la communication 92/C 198/04 (12). Ils y annonçaient leur intention d'adopter les modalités pratiques pour l'indemnisation des producteurs concernés et prenaient l'engagement, jusqu'à leur adoption, de ne pas soulever à l'égard des producteurs qui auraient droit à une indemnisation une exception pour prescription résultant de l'article 43 du statut CE de la Cour. Et ce, toutefois, pour autant que ces droits ne soient pas déjà prescrits à la date de publication de la communication ou à la date à laquelle le producteur s'est déjà adressé à l'une des institutions.

11 À la suite de cette communication, et surtout pour mettre en oeuvre l'arrêt Mulder II et notamment l'obligation de la Communauté de réparer le préjudice subi par les producteurs de lait ou de produits laitiers dans les situations indiquées, le Conseil a arrêté peu après le règlement (CEE) n_ 2187/93, du 22 juillet 1993, prévoyant l'offre d'une indemnisation à certains producteurs de lait ou de produits laitiers qui ont été empêchés temporairement d'exercer leur activité. En particulier, le règlement a institué un système spécial d'indemnisation forfaitaire, qui se caractérise par les termes suivants.

12 Il est tout d'abord prévu que les producteurs intéressés introduisent une demande d'indemnisation, selon les critères fixés aux articles 2 à 5 du règlement, auprès de l'autorité compétente désignée par chaque État membre visée à l'article 10.

Le dixième considérant du règlement précise que: «les autorités compétentes des États membres agissent au nom et pour le compte du Conseil et de la Commission et en vertu d'un mandat qui ne concerne que l'exécution, dans le respect des dispositions de ce règlement, des tâches administratives nécessaires à la mise en oeuvre».

L'article 6 prévoit ensuite que l'autorité nationale établit la quantité annuelle à indemniser; la même autorité, en application de l'article 11 suivant, vérifie l'exactitude des informations données par le producteur et calcule le montant de l'indemnité en fonction de la quantité et de la période à indemniser en appliquant les montants indiqués en annexe.

En vertu de l'article 14:

«L'autorité compétente visée à l'article 10 fait, au nom et pour le compte du Conseil et de la Commission, dans un délai maximum de quatre mois à compter de la réception de la demande, une offre d'indemnisation au producteur, accompagnée d'une quittance pour solde de tout compte.

...

La non-acceptation de l'offre dans un délai de deux mois à compter de sa réception a pour conséquence qu'elle ne lie plus à l'avenir les institutions communautaires concernées.

L'acceptation de l'offre par le renvoi à l'autorité compétente, dans ledit délai de la quittance dûment approuvée et signée implique renonciation à toute action quelle qu'elle soit à l'encontre des institutions communautaires pour le dommage défini à l'article 1er».

Le financement des paiements effectués en vertu du règlement est considéré, selon l'article 16, comme une intervention au sens de l'article 3 du règlement (CEE) n_ 729/70 du Conseil du 21 avril 1970, relatif au financement de la politique agricole commune (13).

Les procédures devant la juridiction...