The Queen, on the application of ABNA Ltd and Others v Secretary of State for Health and Food Standards Agency (C-453/03), Fratelli Martini & C. SpA and Cargill Srl v Ministero delle Politiche Agricole e Forestali and Others (C-11/04), Ferrari Mangimi Srl and Associazione nazionale tra i produttori di alimenti zootecnici (Assalzoo) v Ministero delle Politiche Agricole e Forestali and Others (C-12/04) and Nederlandse Vereniging Diervoederindustrie (Nevedi) v Productschap Diervoeder (C-194/04).

• Jurisdiction: European Union
• ECLI: ECLI:EU:C:2005:202
• Date: 07 April 2005
• Celex Number: 62003CC0453
• Court: Court of Justice (European Union)
• Procedure Type: Reference for a preliminary ruling
• Docket Number: C-453/03,,C-194/04,C-12/04,C-11/04,

CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL

M. ANTONIO TIZZANO

présentées le 7 avril 2005 (1)

Affaire C-453/03

The Queen, à la demande de:

ABNA Ltd e.a.

contre

Secretary of State for Health

et

Food Standards Agency

[demande de décision préjudicielle formée par la High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Administrative Court) (Royaume-Uni)]

et

Affaires jointes C-11/04 et C-12/04

Fratelli Martini & C. SpA et

Cargill Srl

contre

Ministero delle Politiche agricole e forestali e.a.

et

Ferrari Mangimi Srl et

Associazione nazionale tra i produttori di alimenti zootecnici –Assalzoo

contre

Ministero delle Politiche agricole e forestali e.a.

[demandes de décision préjudicielle formées par le Consiglio di Stato (Italie)]

et

Affaire C-194/04

Nederlandse Vereniging Diervoederindustrie Nevedi

contre

Productschap Diervoeder

[demande de décision préjudicielle formée par le Rechtbank te 's-Gravenhage (Pays-Bas)]

«Directive 2002/2/CE – Aliments composés pour animaux – Matières premières – Obligation d'information détaillée d'ordre quantitatif sur l'étiquetage et au client – Validité – Liste de matières premières utilisables – Absence – Mesures nationales de transposition – Suspension provisoire – Compétence des autorités administratives»

1. Par différentes ordonnances (2), trois juridictions de trois États membres [à savoir la High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) (Royaume-Uni), le Consiglio di Stato (Italie) et le Rechtbank te 's‑Gravenhage (Pays-Bas) ont demandé à la Cour de se prononcer, en application de l’article 234 CE, sur la validité de la directive 2002/2/CE du Parlement européen et du Conseil, du 28 janvier 2002, modifiant la directive 79/373/CEE du Conseil concernant la circulation des aliments composés pour animaux et abrogeant la directive 91/357/CEE de la Commission (3) (ci-après la «directive 2002/2» ou simplement la «directive»).

2. En particulier, toutes ces juridictions souhaitent savoir si, en ayant imposé aux fabricants d’aliments pour animaux l’obligation d’indiquer – sur l’étiquette et au client à la demande de celui-ci – les quantités des matières premières utilisées dans leurs produits, ladite directive est invalide parce qu’elle est fondée sur une base juridique erronée ou, en tout état de cause, parce qu’elle viole le principe de proportionnalité et le droit fondamental de propriété. La juridiction italienne a en outre interrogé la Cour sur la validité de la directive à la lumière des principes de précaution et de non-discrimination, tandis que la juridiction néerlandaise a évoqué à cet égard également le principe de la liberté d’entreprise.

3. Enfin, le Consiglio di Stato et le Rechtbank te 's-Gravenhage ont aussi posé certaines questions d’interprétation. Le premier, toujours en ce qui concerne particulièrement la directive, a demandé si celle-ci est applicable en l’absence d’une liste spéciale des matières premières utilisables dans les aliments composés pour animaux; le second au contraire, d’un point de vue plus général, souhaite savoir si les autorités administratives nationales peuvent, à l’instar des autorités judiciaires, surseoir à l’exécution de mesures d’ordre interne qui mettent en œuvre des dispositions communautaires de validité douteuse.

I – Le droit communautaire

L’article 152 CE

4. Jusqu’au traité d’Amsterdam, les mesures en matière de politique agricole commune poursuivant également des objectifs de protection de la santé publique devaient être adoptées, selon la procédure de consultation, sur la base de l’article 37 CE.

5. Depuis l’entrée de ce traité, certaines de ces mesures peuvent être fondées sur l’article 152 CE qui, à la suite des modifications apportées, est ainsi libellé:

«1. Un niveau élevé de protection de la santé humaine est assuré dans la définition et la mise en œuvre de toutes les politiques et actions de la Communauté.

L’action de la Communauté, qui complète les politiques nationales, porte sur l’amélioration de la santé publique et la prévention des maladies et des affections humaines et des causes de danger pour la santé humaine. Cette action comprend également la lutte contre les grands fléaux, en favorisant la recherche sur leurs causes, leur transmission et leur prévention ainsi que l’information et l’éducation en matière de santé.

[…]

4. Le Conseil, statuant conformément à la procédure visée à l’article 251, et après consultation du Comité économique et social et du Comité des régions, contribue à la réalisation des objectifs visés au présent article en adoptant:

[…]

b) par dérogation à l’article 37, des mesures dans les domaines vétérinaire et phytosanitaire ayant directement pour objectif (4) la protection de la santé publique;

[…]»

La réglementation communautaire relative à l’étiquetage des aliments composés pour animaux et la directive 2002/2

6. La production et la commercialisation des aliments composés pour animaux sont régies par la directive 79/373/CEE du Conseil, du 2 avril 1979 (5).

7. Cette directive a été à plusieurs reprises modifiée par différentes directives, et ce notamment dans la partie, qui nous intéresse plus particulièrement en l’espèce, concernant l’étiquetage des aliments composés destinés à des animaux de rente.

8. Une première modification à cet égard a été apportée par la directive 90/44/CEE (6). Elle a harmonisé les exigences en matière d’étiquetage suivant le système de la «déclaration souple» (huitième considérant), en vertu duquel le responsable de l’étiquetage devait énumérer les matières premières utilisées par ordre de poids décroissant, sans être cependant tenu de préciser les quantités. En outre, il pouvait choisir de désigner ces matières par leur nom spécifique ou par la dénomination générale de la catégorie à laquelle elles appartiennent (article 1^er, point 5).

9. La crise de l’encéphalopathie spongiforme bovine (ci-après l’«ESB») et celle de la dioxine ont incité le législateur à abandonner le système décrit ci-dessus pour adopter, dans la directive 2002/2, arrêtée sur le fondement de l’article 152, paragraphe 4, sous b), CE, la formule plus contraignante de la «déclaration ouverte».

10. En effet, selon le législateur, ces crises ont montré l’inadéquation de la réglementation existante, en révélant la «nécessité de disposer d’informations plus détaillées, d’ordre à la fois qualitatif et quantitatif, sur la composition des aliments composés» (quatrième considérant). Une information détaillée notamment d’ordre quantitatif constitue en fait non seulement «un élément d’information important pour les éleveurs» (huitième considérant), mais est – toujours selon le législateur – «bénéfique pour la santé publique», puisqu’elle «peut contribuer à assurer la traçabilité de matières premières potentiellement contaminées pour remonter aux lots spécifiques». En outre, elle «permet d’éviter la destruction de produits ne présentant pas de risque significatif pour la santé publique» (cinquième considérant).

11. Ainsi, en vertu de l’article 1^er, point 1, sous a), de la directive 2002/2, qui modifie l’article 5, paragraphe 1, sous j), de la directive 79/373, l’étiquetage doit à présent comprendre également:

«le numéro de référence du lot».

12. En outre, en vertu de l’article 1^er, point 1, sous b), qui modifie l’article 5, paragraphe 1, de la directive 79/373 en y ajoutant un point l), l’étiquetage doit également comporter:

«[D]ans le cas d’aliments composés autres que ceux destinés à des animaux familiers, la mention ‘les pourcentages exacts en poids des matières premières pour aliments des animaux composant cet aliment peuvent être obtenus en s’adressant: …’ (indication du nom ou de la raison sociale, de l’adresse ou du siège social et du numéro de téléphone et de l’adresse du courrier électronique du responsable des indications visées au présent paragraphe). Cette information est fournie à la demande du client.»

13. L’article 1^er, point 4, qui modifie l’article 5 quater de la directive 79/373, dispose en outre:

«1. Toutes les matières premières entrant dans la composition de l’aliment composé pour animaux sont énumérées sous leur nom spécifique.

2. L’énumération des matières premières pour aliments des animaux est soumise aux règles suivantes:

a) aliments composés destinés à des animaux autres que les animaux familiers:

i) énumération des matières premières pour aliments des animaux, avec indication, dans leur ordre d’importance décroissant, des pourcentages en poids présents dans l’aliment composé;

ii) en ce qui concerne les pourcentages précités, une tolérance de ± 15 % de la valeur déclarée est autorisée;

[…]»

14. L’article 1^er, point 5, qui ajoute un deuxième alinéa à l’article 12 de la directive 79/373, prévoit enfin que:

«[Les États membres] prescrivent que les fabricants d’aliments composés sont tenus de mettre à la disposition des autorités chargées d’effectuer les contrôles officiels, à la demande de celles-ci, tout document relatif à la composition des aliments destinés à être mis en circulation permettant de vérifier la loyauté des informations données par l’étiquetage.»

15. Pour ce qui nous occupe en l’espèce, il convient en dernier lieu de rappeler que, en dehors du dispositif de la directive 2002/2, au dixième considérant, la Commission était invitée à présenter «[s]ur la base d’une étude de faisabilité, et au plus tard pour le 31 décembre 2002, […] un rapport au Parlement européen et au Conseil, assorti d’une proposition appropriée, tenant compte des conclusions dudit rapport, pour l’établissement d’une liste positive».

16. Se conformant à cette indication, la Commission a présenté le 24 avril 2003 un rapport [COM (2003) 178 final], dans lequel elle a cependant déclaré que l’établissement d’une «liste positive», c’est-à-dire d’«une liste exhaustive des matières premières qui, après évaluation, sont considérées sans danger pour la santé humaine et animale et...