Kingdom of Sweden and Maurizio Turco v Council of the European Union.

JurisdictionEuropean Union
ECLIECLI:EU:C:2007:721
CourtCourt of Justice (European Union)
Date29 November 2007
Docket NumberC-52/05,C-39/05
Celex Number62005CC0039
Procedure TypeRecours en annulation - fondé

CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. M. POIARES MADURO

présentées le 29 novembre 2007 (1)

Affaires jointes C‑39/05 P et C‑52/05 P

Royaume de Suède

et

Maurizio Turco

contre

Conseil de l’Union européenne e.a.

«Pourvoi – Accès aux documents des institutions – Avis du service juridique du Conseil – Refus partiel»





1. L’affaire dont la Cour est saisie est née de deux pourvois formés respectivement par le Royaume de Suède et par M. Maurizio Turco contre l’arrêt du Tribunal de première instance des Communautés européennes du 23 novembre 2004, Turco/Conseil (2) (ci‑après l’«arrêt attaqué»), par lequel celui‑ci a rejeté le recours en annulation intenté par M. Turco contre la décision du Conseil de l’Union européenne, du 19 décembre 2002, lui ayant refusé l’accès à un avis du service juridique du Conseil relatif à une proposition de directive.

2. Les moyens soulevés par les demandeurs à l’appui des présents pourvois invitent la Cour à se prononcer sur la portée et l’application qu’il convient de faire de l’exception de confidentialité prévue en faveur des avis juridiques par l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, du règlement (CE) n° 1049/2001 (3).

I – Cadre du pourvoi

A – Les textes applicables

3. L’article 255, paragraphes 1 et 2, CE prévoit:

«1. Tout citoyen de l’Union et toute personne physique ou morale résidant ou ayant son siège dans un État membre a un droit d’accès aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, sous réserve des principes et des conditions qui seront fixés conformément aux paragraphes 2 et 3.

2. Les principes généraux et les limites qui, pour des raisons d’intérêt public ou privé, régissent l’exercice de ce droit d’accès aux documents sont fixés par le Conseil, statuant conformément à la procédure visée à l’article 251, dans les deux ans suivant l’entrée en vigueur du traité d’Amsterdam.»

4. Sur la base de l’article 255, paragraphe 2, CE, le Conseil a adopté le règlement n° 1049/2001. Les troisième, quatrième, sixième et onzième considérants dudit règlement sont libellés comme suit:

«(3) […] Le présent règlement consolide les initiatives déjà prises par les institutions en vue d’améliorer la transparence du processus décisionnel.

(4) Le présent règlement vise à conférer le plus large effet possible au droit d’accès du public aux documents et à en définir les principes généraux et limites conformément à l’article 255, paragraphe 2, du traité CE.

[...]

(6) Un accès plus large aux documents devrait être autorisé dans les cas où les institutions agissent en qualité de législateur, y compris sur pouvoirs délégués, tout en veillant à préserver l’efficacité du processus décisionnel des institutions. Dans toute la mesure du possible, ces documents devraient être directement accessibles.

[...]

(11) En principe, tous les documents des institutions devraient être accessibles au public. Toutefois, certains intérêts publics et privés devraient être garantis par le biais d’un régime d’exceptions. Il convient de permettre aux institutions de protéger leurs consultations et délibérations internes lorsque c’est nécessaire pour préserver leur capacité à remplir leurs missions. […]»

5. L’article 1er, sous a), du règlement n° 1049/2001 énonce que ce dernier vise à «définir les principes, les conditions et les limites, fondées sur des raisons d’intérêt public ou privé, du droit d’accès aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission […] prévu à l’article 255 du traité CE de manière à garantir un accès aussi large que possible aux documents».

6. L’article 2, paragraphe 1, dudit règlement reconnaît à tout citoyen de l’Union et à toute personne physique ou morale résidant ou ayant son siège dans un État membre un droit d’accès aux documents des institutions, «sous réserve des principes, conditions et limites définis par le présent règlement».

7. Intitulé «Exceptions», l’article 4 dudit règlement dispose:

«[…]

2. Les institutions refusent l’accès à un document dans le cas où sa divulgation porterait atteinte à la protection:

[…]

– des procédures juridictionnelles et des avis juridiques,

[…]

à moins qu’un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation du document visé.

3. L’accès à un document établi par une institution pour son usage interne ou reçu par une institution et qui a trait à une question sur laquelle celle‑ci n’a pas encore pris de décision est refusé dans le cas où sa divulgation porterait gravement atteinte au processus décisionnel de cette institution, à moins qu’un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation du document visé.

L’accès à un document contenant des avis destinés à l’utilisation interne dans le cadre de délibérations et de consultations préliminaires au sein de l’institution concernée est refusé même après que la décision a été prise, dans le cas où la divulgation du document porterait gravement atteinte au processus décisionnel de l’institution, à moins qu’un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation du document visé.

[…]

7. Les exceptions visées aux paragraphes 1, 2 et 3 s’appliquent uniquement au cours de la période durant laquelle la protection se justifie eu égard au contenu du document. Les exceptions peuvent s’appliquer pendant une période maximale de trente ans. […]»

B – Les faits

8. Le 22 octobre 2002, M. Turco a demandé au Conseil l’accès aux documents figurant à l’ordre du jour de la réunion du Conseil «Justice et affaires intérieures» qui s’est tenue à Luxembourg les 14 et 15 octobre 2002, parmi lesquels figurait, sous le numéro de document 9077/02, un avis du service juridique du Conseil relatif à une proposition de directive du Conseil fixant des standards minimaux pour la réception des demandeurs d’asile dans les États membres.

9. Le 5 novembre 2002, se basant sur l’article 4, paragraphe 2, du règlement n° 1049/2001, le Conseil lui a refusé l’accès à l’avis en question au motif que, «compte tenu de son contenu, la divulgation de ce document pourrait porter atteinte à la protection des avis juridiques internes au Conseil» et que, «en l’absence de tout motif spécifique indiquant qu’un intérêt public prépondérant particulier s’attacherait à la divulgation de ce document, le secrétariat général a conclu, après avoir mis en balance les intérêts, que l’intérêt de la protection des avis juridiques internes a priorité sur l’intérêt public».

10. Le 22 novembre 2002, M. Turco a présenté une demande confirmative en faisant valoir que le Conseil avait erronément appliqué les exceptions au droit d’accès du public aux documents des institutions prévues à l’article 4, paragraphes 2 et 3, du règlement n° 1049/2001 et en soutenant que le principe de démocratie et de participation des citoyens au processus législatif constituait un intérêt public supérieur justifiant la divulgation de l’avis du service juridique du Conseil.

11. Par décision du 19 décembre 2002, le Conseil a accepté de divulguer le paragraphe introductif dudit avis, dans lequel il est indiqué que l’avis contient les conseils du service juridique du Conseil sur la question de la compétence communautaire en matière d’accès de ressortissants de pays tiers au marché du travail. Mais, pour le surplus, il a refusé de réviser sa position. Il a justifié la confirmation du refus d’accès par les considérations que les avis indépendants de son service juridique méritent une protection particulière, car ils constituent un instrument important lui permettant d’être certain de la compatibilité de ses actes avec le droit communautaire et de faire avancer la discussion concernant les aspects juridiques en cause; que, en outre, leur divulgation pourrait créer une incertitude quant à la légalité des actes législatifs adoptés à la suite desdits avis, de nature à fragiliser la présomption de légalité dont ils jouissent et, partant, de mettre en danger la sécurité juridique et la stabilité de l’ordre juridique communautaire. Quant à l’intérêt public supérieur invoqué par M. Turco, il n’est, selon le Conseil, pas constitué par le seul fait que la divulgation desdits avis émis dans le cadre du débat sur des initiatives législatives accroîtrait la transparence et l’ouverture du processus décisionnel; il pourrait, en effet, en être dit de même de toutes les opinions écrites ou de tous documents similaires du service juridique du Conseil, ce qui rendrait pratiquement impossible au Conseil d’en refuser l’accès au titre de l’article 4, paragraphe 2, du règlement n° 1049/2001 et priverait, ainsi, cette disposition d’effet utile.

12. Par requête déposée au greffe du Tribunal le 28 février 2003, M. Turco a introduit un recours en annulation contre la décision du Conseil du 19 décembre 2002.

C – L’arrêt attaqué

13. Au soutien de ses conclusions en annulation, le requérant a soulevé un moyen unique tiré de la violation de l’article 4, paragraphe 2, du règlement n° 1049/2001 qu’il a étayé de trois arguments.

14. À titre principal, il a fait valoir une erreur quant à la base juridique, les avis juridiques établis dans le contexte de l’examen de propositions législatives relevant de l’exception aménagée par l’article 4, paragraphe 3, dudit règlement et non de celle visée par l’article 4, paragraphe 2, qui ne couvrirait que les avis juridiques rédigés dans le contexte de procédures juridictionnelles. Cette interprétation défendue par le requérant n’a pas convaincu le Tribunal qui a jugé qu’elle heurte la lettre du texte qui ne comporte pas pareille restriction et qu’elle conduirait à priver de tout effet utile la mention des avis juridiques parmi les exceptions prévues par le règlement n° 1049/2001, le législateur communautaire ayant souhaité, dans l’article 4, paragraphe 2, dudit règlement, consacrer une exception relative aux avis juridiques distincte de celle relative aux procédures juridictionnelles. En effet, les avis rédigés par le service juridique du Conseil dans le contexte de procédures juridictionnelles sont...

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