La Corte di giustizia e la sua interazione con gli organismi giurisdizionali dei sistemi economici regionali dell'America latina

• Author: Simone Marinai
• Profession: Ricercatore di Diritto internazionale nell'Università degli Studi di Pisa.
• Pages: 283-316

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1. La proliferazione delle forme di cooperazione economica organizzata tra Stati a livello regionale ha comportato la creazione di organi giurisdizionali incaricati di risolvere le controversie tra i membri delle rispettive organizzazioni internazionali e, in alcuni casi, di vigilare sul rispetto, da parte di Stati ed istituzioni, dell’accordo istitutivo e del diritto derivato. Essendo assai variegato il panorama dei sistemi economici regionali, anche i meccanismi giurisdizionali incardinati all’interno delle rispettive organizzazioni si caratterizzano per una marcata eterogeneità.

   L’esempio più evoluto e sofisticato di organizzazione a carattere regionale è rappresentato, senza dubbio alcuno, dall’Unione europea che, grazie a successive riforme dei Trattati istitutivi, si è vista attribuire competenze funzionali al perseguimento di obiettivi che vanno al di là dell’originario ambito economico e che si estendono fino ad una cooperazione di carattere politico incidente su settori tradizionalmente legati alla sovranità dei singoli Stati membri¹.

   Tanto in ambito europeo, quanto – soprattutto – al di fuori del nostro continente, sono state istituite in tempi più o meno recenti organizzazioni intergovernative che non hanno nascosto la volontà di ripercorrere il processo dell’integrazione europea o che comunque hanno tratto spunto dallo stesso per elaborare poi un autonomo percorso integrazionista. Il numero degli esempi, più o meno riusciti, che potrebbero essere rintracciati nei diversi continenti è tale da non con-

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   sentirne – neppure mediante una disamina di carattere generale – una panoramica completa nell’ambito del presente contributo. In dottrina sono già stati compiuti tentativi volti a ricondurre ad unitarietà i diversi modelli di organizzazione regionale ed è stato già messo in evidenza che, a fronte di isolati casi di organizzazioni di integrazione, si riscontra un numero prevalente di organizzazioni aventi carattere meramente cooperativo². La diversa struttura e i diversi fini delle singole organizzazioni si ripercuotono ovviamente anche sulle attribuzioni del rispettivo organo giurisdizionale³.

   Limitando l’indagine alle sole Corti istituite nell’ambito di organizzazioni regionali sorte nell’America centromeridionale, è possibile osservare che le stesse assurgono implicitamente o talvolta anche espressamente la Corte di giustizia dell’Unione europea (CGUE) a proprio modello di ispirazione⁴. Ciò è avvenuto non soltanto al momento di delineare le competenze dei singoli organi giurisdizionali, ma anche quando si è voluto dar forza persuasiva a soluzioni giurisprudenziali che sono state riprese direttamente da quelle già elaborate dalla Corte di Lussemburgo. Organi giurisdizionali inseriti all’interno di realtà istituzionali lontane, non soltanto dal punto di vista spaziale, dall’esperienza di inte-

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   grazione europea hanno cioè ritenuto opportuno, talvolta addirittura in modo quasi programmatico, operare collegamenti con il diritto “comunitario” europeo così come interpretato dalla giurisprudenza della CGUE e studiato dalla dottrina.

   Alla luce di tale constatazione sorge l’esigenza di verificare quale sia la natura dei riferimenti rintracciabili nella giurisprudenza dei diversi organi giurisdizionali esistenti nei sistemi economici regionali che verranno presi in considerazione. Dovrà infatti essere appurato se tali riferimenti siano o meno corretti ed appropriati anche tenendo conto del diverso contesto in cui gli stessi vengono utilizzati.

2. Nel panorama delle Corti istituite nell’ambito di organizzazioni economiche dell’America latina, quella che dal punto di vista delle competenze presenta maggiori similitudini con la CGUE è sicuramente la Corte di giustizia della Comunità andina (CGCA)⁵.

   Dopo l’entrata in vigore del Protocollo di Cochabamba del 1996, infatti, la CGCA è competente a pronunciarsi su ricorsi per annullamento, per infrazione ed in carenza; ha una competenza in via pregiudiziale anche se limitata all’interpretazione delle norme che fanno parte dell’ordinamento giuridico comunitario; può svolgere una funzione arbitrale ed è competente a pronunciarsi sulle controversie in materia di lavoro con i funzionari dell’organizzazione⁶. Pur essendo particolarmente marcate le somiglianze con le competenze della CGUE⁷, i giudizi di fronte alla CGCA si distinguono per il ruolo di particolare rilievo che viene riconosciuto alle persone private: queste, infatti, possono impugnare atti comunitari a condizioni meno rigide rispetto a quelle previste di fronte alla CGUE e sono in grado di partecipare più attivamente al suo sistema procedurale⁸.

   La CGCA si inserisce all’interno di un’organizzazione regionale di integrazione che si propone con obiettivi particolarmente ambiziosi: la Comunità an-

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   dina, infatti, non limita i propri interessi soltanto a profili economici dell’integrazione, ma mira ad una cooperazione “integrale” che tenga conto anche degli aspetti sociali, culturali, ambientali e commerciali⁹. Significativa, in tale ottica, è la crescente attenzione della Comunità andina per la tutela dei diritti fondamentali¹⁰ e l’aspirazione all’instaurazione di una politica estera comune.

   Da un esame della prassi applicativa della CGCA emergono frequenti riferimenti alla giurisprudenza della CGUE ed alla dottrina che si è sviluppata per l’interpretazione della normativa comunitaria europea. La stessa CGCA non esita a riconoscere che il diritto comunitario (andino) è stato creato principalmente per via “pretoriana” per mezzo delle sentenze pronunciate dalla CGUE¹¹. L’ordinamento giuridico dell’Unione europea nell’art. 19 TUE (corrispondente sostanzialmente all’art. 220 TCE vigente prima dell’entrata in vigore del Trattato di Lisbona), così come l’ordinamento giuridico andino nell’art. 4 dello Statuto della CGCA, prevede che il proprio organo giurisdizionale svolga funzioni di interpretazione e applicazione della normativa comunitaria. In virtù di tale parallelismo la CGCA richiama la dottrina sviluppatasi in ambito europeo¹² la quale ha sostenuto che la CGUE svolge anche la funzione di sopperire alle carenze ed ai silenzi del diritto positivo comunitario attraverso la ricostruzione in via giurisprudenziale di principi generali di diritto. In questo modo, nel caso specifico, la CGCA ha ventilato la possibilità di accertare la responsabilità extracontrattuale di

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   un’istituzione comunitaria nonostante che nel sistema di integrazione andino non esista un’apposita norma – analoga all’art. 268 TFUE – che attribuisca alla CGCA la competenza a pronunciarsi in materia. Viene così affermata la facoltà di operare interventi mediante i quali arrivare a riconoscere, in capo alla CGCA stessa, competenze ulteriori rispetto a quelle sancite nel proprio Trattato istitutivo. Se, da un lato, tale operazione può destare qualche perplessità dal punto di vista del rispetto del principio di attribuzione sulla base del quale è fondato il funzionamento delle forme di cooperazione organizzata tra Stati, dall’altro lato ci si può chiedere se la competenza in materia di responsabilità extracontrattuale non possa essere ricostruita facendo leva sulla teoria dei poteri impliciti alla quale, ormai da tempo, viene fatto ampio ricorso in seno alle organizzazioni internazionali¹³. Nel caso specifico, infatti, si potrebbe sostenere che la competenza, in capo all’organo giudiziario sovranazionale, a conoscere le azioni di responsabilità extracontrattuale è indispensabile per consentire di porre un freno all’eventualità che dinanzi a giudici nazionali vengano proposte analoghe azioni tendenti ad ottenere un risarcimento per atti compiuti dall’organizzazione e quindi per evitare che venga posta in pericolo la necessaria autonomia e l’indipendenza di cui devono godere le organizzazioni dotate di personalità giuridica di diritto internazionale. Il ricorso alla teoria dei poteri impliciti, peraltro, dovrebbe essere ben ponderato e compiuto con cautela in modo da non andare ad intaccare il sempre delicato equilibrio tra le competenze dell’organizzazione internazionale e la sovranità statale.

   La CGCA, considerando il Trattato istitutivo della Comunità europea fonte di nutrimento (“fuente nutricia”) per mezzo della quale si sviluppa il Trattato istitutivo della CGCA¹⁴, ha operato parallelismi tra meccanismi procedurali disciplinati nel sistema andino ed in quello europeo. Così, ad esempio, secondo la CGCA, la procedura di infrazione, che a livello europeo vede come protagonista la Commissione, può svolgere la funzione di paradigma da seguire per interpretare la procedura di infrazione che la Segreteria Generale può attivare nell’ambito del sistema andino. Equiparando il dictamen della Segreteria Generale al parere motivato della Commissione europea nella fase precontenziosa che precede la presentazione del ricorso per infrazione, la CGCA è arrivata a ritenere che neppure il dictamen possa essere oggetto di impugnazione dato che, ai sensi dell’art. 263 TFUE, non può essere chiesto l’annullamento di pareri e raccoman-

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   dazioni e dato che, trattandosi di atto preparatorio, i vizi dello stesso potranno eventualmente essere fatti valere solo mediante ricorso rivolto contro l’atto definitivo rispetto al quale costituisce una fase di elaborazione¹⁵. Sempre con riferimento alla procedura di infrazione, la CGCA ha ripreso la giurisprudenza della CGUE la quale ha affermato che la fase contenziosa può avere ad oggetto soltanto i motivi che siano già stati circoscritti nella fase precontenziosa a seguito di contestazione rivolta allo Stato membro in modo tale da consentire allo stesso di prendere posizione in merito all’addebito¹⁶.

   Anche nell’ambito della propria competenza a conoscere ricorsi per carenza la CGCA ha sentito l’esigenza di richiamare preliminarmente la dottrina che si è sviluppata a commento dell’analogo ricorso che può essere presentato dinanzi alla CGUE¹⁷.

   La CGCA ha...