Origen y evolución de la cooperación judicial europea

AuthorMar Jimeno Bulnes
ProfessionProfesora Titular de Derecho Procesal de la Universidad de Burgos. Magistrada suplente de la Audiencia Provincial de Burgos
Pages27-57

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Ver nota 1

I Introducción

Desde la instauración de la política europea relativa a la «cooperación de los ámbitos de Justicia e Interior» -comúnmente conocida por sus siglas (CAJI)- inaugurada de forma expresa por el ya lejano Tratado de la Unión Europea2 hasta la fecha de hoy han sido muchos los avatares y cambios producidos, sin que el proceso de desarrollo de la misma haya culminado. No en vano todavía se encuentra pendiente de entrada en vigor el Tratado por el que se establece una Constitución para Europa3que modifica sustancialmente el panorama actual,

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tanto desde el punto de vista formal como material, provocando un ulterior avance en el proceso evolutivo ahora en discusión; en suma, al tiempo de la unificación normativa de los instrumentos jurídicos comunitarios de carácter constitutivo que regulan este ámbito, también la actual noción de «cooperación judicial» se sustituye por la creación de un «espacio de libertad, seguridad y justicia»4en términos más o menos uniformes para la perspectiva civil y penal.

Sin embargo, conforme a la normativa en la actualidad existente para la presente materia, se aprecia una diferencia sustancial entre el ámbito judicial civil y el penal. Mientras la primera es ya objeto de previsión desde las instancias euro-peas, la segunda aún se encuentra merced a las negociaciones acordadas entre los Estados miembros. Ello se traduce en términos jurídicos en el dictado de diferente tipo de legislación derivada para cada una de ellas: mientras la regulación de la política judicial civil se produce mediante normas estrictamente comunitarias -léase, básicamente, reglamentos y directivas5-, por el contrario la política judicial penal es aún contemplada bajo el amparo del Derecho Internacional Clásico, siendo todavía predicable la característica de «intergubernamentalidad» respecto de sus instrumentos jurídicos6(sustancialmente hoy decisiones marco tras el anterior fracaso de los convenios7).

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Tales diferencias jurídicas entre la cooperación judicial civil y penal derivan sin duda de la adscripción al llamado primer y tercer pilar respectivamente junto al segundo pilar integrado por la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC); éstos últimos fruto del anterior Tratado de Maastricht, al que se debe la famosa articulación en pilares comunitarios que se ha entendido comparable a la arquitectura de un templo griego8. No obstante y pese a la actual distinción entre una y otra política judicial en función de su pertenencia a sendos pilares comunitarios, tampoco este capítulo dedicado a la llamada cooperación judicial y policial ha permanecido inmutable en el espacio europeo desde su origen sino que es fruto de una evolución. El examen de la misma -siquiera breve9- se hace además necesario para comprender el panorama actual y éste es así el cometido de este primer capítulo de la presente obra colectiva.

Por último y sin perjuicio de su particular estudio en el capítulo posterior, conviene ya anticipar que la base jurídica de la presente política de cooperación judicial así como en la creación del futuro espacio de libertad, seguridad y justicia no es otra sino el principio de reconocimiento mutuo instaurado de forma oficial en el Consejo Europeo de Tampere (1999)10, pudiendo no obstante encon-

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trarse un precedente anterior aún de forma específica para el ámbito penal en el Consejo Europeo de Cardiff (1998)11. Este principio así se erige en «piedra angular» tanto en materia civil como penal pese a las sustanciales diferencias -parte

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de ellas ini cialmente apuntadas- en uno y otro ámbito, continuando su vigencia en la agenda comunitaria a raíz del más reciente Programa de La Haya (2005)12 o Tampere II al tiempo que tiene lugar su expresa previsión en la hasta ahora futura Constitución Europea13. Es por esta razón que se le dedica de forma especial también un examen en la presente monografía tras el que ahora se realiza respecto de los antecedentes y futuro de la cooperación judicial europea en mate-ria civil y penal.

II Antecedentes históricos

Si bien, en la línea predicada, el concepto de cooperación judicial y policial es propio del Tratado de la Unión Europea, no es menos cierta que la misma encuentra origen en fechas anteriores. Así podemos aludir a un antecedente de carácter escrito y de fecha ya lejana como es el Acta Única Europea de 1986, al igual que a otros precedentes aún más remotos derivados de ciertas prácticas habituales que venían desarrollando los Estados miembros; en ambos casos se trata, no de cooperación judicial y policial stricto sensu sino de una cooperación de naturaleza más amplia como es la cooperación política.

1. La década de los setenta

Sin duda, a partir de esta década se fue desarrollando en el ámbito de los Estados miembros de la Comunidad Europea una cooperación política cada vez

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mayor; ésta resultó especialmente intensa en áreas tales como la lucha contra el terrorismo y la criminalidad internacional y de ahí la consideración de tales aspectos incluidos en proyectos concretos como el Plan Harmel de 196914en cuanto antecedentes básicos de una posterior cooperación policial. En la misma línea pueden situarse -poco después y pese a dedicarse fundamentalmente a aspectos relativos a la PESC- los Informes de Luxemburgo y Copenhague de 1970 y 1973 respectivamente, al igual que el Informe de Londres de 1981 y la Declaración Solemne de Stuttgart sobre la Unión Europea de 1983, todos ellos documentos, cuya importancia decisiva deriva de su posterior mención en el Acta Única Europea.

Paralelamente se firman algunos tratados internacionales entre los países socios comunitarios relativos a cuestiones de justicia e interior, muchos de los cuales, en puridad, no son sino adaptación de convenios concluidos anteriormente en el seno del Consejo de Europa15. Recordemos como ejemplo más emblemático, en el ámbito civil, el Convenio de Bruselas de 27 de septiembre de 1968, relativo a la competencia judicial y a la ejecución de resoluciones judiciales en materia civil y mercantil o incluso el Convenio de Roma de 19 de junio de 1980, sobre la ley aplicable a las obligaciones contractuales. En materia penal, por ejemplo y entre otros, el Acuerdo relativo a la aplicación del Convenio europeo para la represión del terrorismo firmado en Dublín el 4 de diciembre de 1979 así como los convenios sobre non bis in idem sobre la ejecución de la condenas penales extranjeras, firmados ambos en Bruselas el 25 de mayo de 1987 y el 13 de noviembre de 1991 respectivamente16.

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Sin embargo, ha de reconocerse que la cooperación judicial -en particular, la penal y si acaso, en mayor medida, la policial- anterior a Maastricht de mayor relevancia fue aquella que tuvo lugar mediante dos acciones concretas, así:

  1. La creación del denominado «Grupo TREVI» cuyas siglas acuñan las políticas a debatir como son el terrorismo, radicalismo, extremismo y violencia internacional, y la cual tuvo lugar a iniciativa del Primer Ministro británico17 en la reunión del Consejo Europeo de Roma (1975). A partir del mismo se forma un grupo de trabajo integrado por los Ministros de Justicia e Interior de los Estados miembros que en su fase inicial tenía simplemente como misión hacer frente al terrorismo de los años setenta mediante el intercambio de expertos y de información, si bien con posterioridad se avanza la cooperación a partir de acciones concretas más acordes con las necesidades actuales; así, el reforzamiento de la cooperación entre los servicios de policía y seguridad entre los Estados miembros, la prevención y represión tanto del terrorismo como del tráfico de drogas, la inmigración clandestina y la delincuencia internacional18.

  2. La conclusión de sendos convenios Schengen -así, en concreto, el Acuerdo Schengen relativo a la supresión de controles en las fronteras comunes firmado el 14 de junio de 1985, y el Convenio de aplicación del Acuerdo de Schengen, de 19 de junio de 1990- inicialmente suscritos por Alemania, Fran-cia y los países del Benelux y de aplicación en España a partir del 25 de junio de 199119. En suma, mientras el primero supone una especie de acuerdo base

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garante de un objetivo primordial, cual es la promoción de la libre circulación de personas, el segundo se dirige propiamente a desarrollar y hacer operativa esa supresión de controles en las fronteras comunes y, con ello, la aplicación del acuerdo anterior.

2. El Acta Única Europea

Si hasta ahora la referencia ha sido hecha respecto de los usos consuetudinarios de los Estados miembros, ahora es turno de mencionar al menos la existencia de algún texto escrito que inicie la andadura de la misma. En este sentido cabe mencionar aquél que proporcionó la primera revisión de los Tratados fundacionales; concretamente, el Acta Única Europea firmada en Luxemburgo el 17 de febrero de 1986 y en La Haya el 28 de febrero del mismo año. De este modo, el texto constitutivo del Acta Única Europea introduce por vez primera y de forma expresa el término de «cooperación» -en este caso política- ya en el primer precepto de su articulado20, aunque su posterior contenido no resulta del todo original ya que incluye la mención de los antecedentes anteriormente reseñados21

sin añadir ninguna política o acción en particular en este ámbito.

Más interesante resulta, sin embargo, la firma de dos declaraciones anexas al texto sustantivo en la cuales ya aparecen claramente reflejados ciertos aspectos de lo que el ulterior Tratado de la Unión Europea conceptuará como cooperación judicial y policial. Se tratan de la Declaración general sobre los...

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