Osservazioni sul contenuto e sul valore giuridico del preambolo del Trattato sull'Unione europea

• Author: Carlo Curti Gialdino
• Pages: 457-481

457

Carlo Curti Gialdino

Osservazioni sul contenuto

e sul valore giuridico del preambolo

del Trattato sull’Unione europea*

S: 1. Osservazioni preliminari. Il contenuto e la funzione del preambolo negli accordi

internazionali. – 2. Il contenuto del preambolo del Trattato sull’Unione europea quale risulta

dalla stratificazione del Trattato di Maastricht e successive modificazioni. – 3. Il manteni-

mento del riferimento ai dodici Stati contraenti il Trattato di Maastricht. – 4. L’assenza del

riferimento ai popoli dell’Unione come incipit del preambolo. – 5. La continuità del proces-

so d’integrazione europea e i riflessi sulla natura giuridica dell’UE: il concetto di Federazione

di Stati-Nazione. – 6. I fondamenti ideali dell’UE: le eredità culturali, religiose e umanistiche

dell’Europa e l’assenza di un riferimento esplicito alle radici cristiane. – 7. L’ancoraggio ai

diritti fondamentali quale elemento qualificante della costruzione europea. – 8. Il valore

giuridico del preambolo. Gli orientamenti desumibili dalla dottrina e dalla giurisprudenza

internazionale. Le indicazioni che si ricavano dalla giurisprudenza e dalla prassi CE/UE.

1. Risale all’antichità la prassi di far precedere i trattati da un preambolo1.

Infatti, troviamo un preambolo già nel trattato di pace del 1278 a.C. tra il

Faraone d’Egitto Ramsesse II ed Hauttusilli II, Re degli Ittiti, che è il più antico

accordo internazionale che ci sia pervenuto. Fin da allora, allorché previsto, il

preambolo costituisce la parte iniziale del trattato e precede la parte c.d. dispo-

sitiva. Di regola, il preambolo inizia con l’enumerare le Parti contraenti, attra-

verso la menzione dei nomi dei Capi di Stato contraenti o dei loro governi

oppure menzionando i nomi delle persone che hanno firmato l’atto, con l’indi-

cazione degli Stati in nome dei quali esse hanno agito. Contiene poi l’indica-

* Il presente scritto è destinato anche al Liber Amicorum Claudio Zanghì.

1 Sul preambolo degli accordi internazionali v. specialmente P. Y, Le préambule des traités

internationaux, Fribourg, 1941; I., L’interprétation des traités et le rôle du préambule dans

cette interprétation, in Revue de droit international et de science diplomatiques et politiques,

1942, p. 22 ss.; L. D, Präambel, in H. J. S (Hrsg.), Wörterbuch des Völker-

rechts, Berlin, 1961, p. 790 s.; J. A. C C, Valoración jurídica de los preámbulos

de los tratados internacionales, Pamplona, 1973; H. D. T, Preamble, in EPIL, III,

1997, p. 1097 s.; E. S, Le préambule, in E. Y, T. B (eds.), Liber amicorum Jud-

ge Mohammed Bedjaoui, La Haye-London-Boston, 1999, p. 253 ss.; M. M M, Pre-

amble, in The Max Planck Encyclopedia of Public International Law, 2006 (www.mpepil.com,

reperibile on line).

Carlo Curti Gialdino

458

zione, più o meno elaborata, dell’oggetto o delle finalità dell’accordo e termina

fornendo l’indicazione nominativa dei plenipotenziari2.

Se, generalmente, il preambolo degli accordi bilaterali è “breve”3 e non pre-

senta grande interesse, il discorso è notevolmente diverso per gli accordi multila-

terali, che spesso contengono preamboli “lunghi”. Ciò avviene, ad esempio, per

quanto riguarda gli accordi di codificazione4 e, soprattutto, con riferimento agli

accordi istitutivi di enti internazionali5. Rispetto a questi ultimi, il preambolo

svolge una ulteriore, particolare, funzione: quella di costituire una fonte di legit-

timità dell’ente, nella misura in cui fornisce la giustificazione della creazione

dell’organizzazione internazionale, che, di regola, concretamente risulta istituita

alla fine del preambolo. Nella medesima parte finale del preambolo è indicata

sovente la stessa denominazione dell’ente. Tale denominazione, a sua volta, rive-

ste una finalità simbolica, oltreché informativa, la cui scelta dipende, per un

verso, dalla specificità dell’oggetto dell’ente e, per l’altro, dal suo ambito geogra-

fico di attività6. Talvolta, le enunciazioni contenute nel preambolo indicano la

volontà delle Parti contraenti di segnare una sorta di “rottura” con il recente pas-

sato7 creando una forte solidarietà fra gli Stati membri. Talaltra, come avviene,

segnatamente, quando si è in presenza di una successione tra organizzazioni

internazionali o di un approfondimento della cooperazione organizzata tra gli

Stati membri per il tramite di un ente internazionale, il preambolo fornisce la

motivazione delle dette vicende. In ogni caso, il preambolo inquadra e orienta

l’attività specifica dell’ente internazionale, cosicché il riferimento agli obiettivi

iscritti nel preambolo costituisce elemento privilegiato d’interpretazione ai fini,

soprattutto, della delimitazione ratione materiae delle competenze dell’organiz-

zazione e ratione loci della sfera spaziale d’azione dell’ente.

2. Conformemente alla prassi degli accordi istitutivi di enti internazionali,

anche il Trattato sull’Unione europea (di seguito TUE) si apre con un preambolo

2 Per gli aspetti denitori, v. soprattutto J. B (dir.), Dictionnaire de la terminologie

du droit international, Paris, 1960, p. 465 s.; A. M, Dizionario giuridico diplomatico,

Milano, 1991, p. 453; J. S (dir.), Dictionnaire de droit international public, Bruxelles,

2001, p. 864 s.

3 Così, ad esempio, negli accordi di carattere commerciale e tecnico, il preambolo si limita a

menzionare il comune intento di sviluppare la collaborazione economica; nei trattati di carattere

politico, invece, il preambolo è impiegato per porre in rilievo e rinsaldare i legami di pace e di

amicizia tra i Paesi.

4 V., al riguardo, E. S, op. cit., p. 258 ss.

5 In generale, sui preamboli degli accordi istitutivi di organizzazioni internazionali v. B. M-

 M, Le préambule des actes constitutifs des organisations internationales, in RHDI,

2010, p. 635 ss.

6 Ibidem, p. 647.

7 V., ad esempio, il 1° cpv. della Carta delle Nazioni Unite, nel quale i popoli delle Nazioni

Unite si dichiarano risoluti “[à] préserver les générations futures du éau de la guerre qui deux fois

en l’espace d’une vie humaine a inigé à l’humanité d’indicibles souffrances” ed il 3° cpv. pream-

bolo del Trattato sull’Unione europea, in cui gli Stati membri rammentano “l’importanza storica

della ne della divisione del continente europeo”.