El papel de la Unión Europea en la solución de las diferencias comerciales en la OMC

• Author: Bernhard Jansen

1. INTRODUCCIÓN

   No es mi pretensión extenderme sobre la cuestión relativa a la correcta denominación de la Unión Europea/Comunidades Europeas en el contexto de la OMC, pero, no obstante, me gustaría mencionar, para ser preciso, que los artículos IX y XI del Acuerdo sobre la OMC prevén que sean las ' Comunidades Europeas ' en plural las que puedan llegar a convertirse en Miembros de la OMC. Hecha esta puntualización, para facilitar la exposición me referiré en lo sucesivo a la 'CE', puesto que éste es el acrónimo del nombre con el que pasó a ser Miembro de la citada organización. Con la entrada en vigor del Acuerdo sobre la OMC, la CE se ha convertido en Miembro de pleno derecho, a diferencia de lo que ocurría en el sistema del GATT de 1947, en el que la CE no tuvo el estatuto de Parte Contratante. La CE está de este modo en mejor disposición para desempeñar un papel activo en la organización en general y más específicamente en la solución de las diferencias comerciales. La CE ha sido parte demandante en quince casos que han llegado a la fase del grupo especial y del Órgano de Apelación y ha sido demandada en seis casos. Por otra parte, la UE/CE también ha intervenido como tercero, práctica a la que recurre de forma habitual.

2. EL PAPEL DE LA CE EN LA CONFIGURACIÓN DEL SISTEMA DE SOLUCIÓN DE DIFERENCIAS DE LA OMC

   La CE es partidaria de dar preeminencia en la OMC a un procedimiento para la solución de las diferencias basado en la objetividad y la previsibilidad. Esta afirmación puede resultar evidente para aquéllos que no estén familiarizados con la evolución del sistema multilateral de comercio, pero una mirada retrospectiva al sistema del GATT explica lo novedoso de este posicionamiento. El sistema del GATT estaba claramente basado en el arreglo de las diferencias a través de medios diplomáticos, cuya finalidad no era tanto clarificar el derecho, como encontrar a través de la negociación política una solución que conciliara los intereses de las partes en la diferencia. De este modo, los grupos especiales del GATT estaban compuestos principalmente por expertos gubernamentales, diplomáticos especializados en asuntos comerciales, que tradicionalmente desempeñaron una función conciliadora de las posiciones enfrentadas en la diferencia. Los argumentos jurídicos no eran relevantes en este procedimiento, como pone de manifiesto el hecho de que la Secretaría del GATT no se dotó de un servicio jurídico sino en la década de los años ochenta.

   La CE defendió la necesidad de solucionar las diferencias a través de medios políticos o diplomáticos hasta mediados de la década de los años ochenta, esto es, en una época en la que las negociaciones de la Ronda Uruguay no se habían iniciado. Durante el transcurso de estas negociaciones tomó, sin embargo, una posición diferente. El cambio hacia una aproximación más legalista se explica en gran medida como respuesta a la política de los Estados Unidos consistente en la adopción sistemática de medidas de represalia contra la CE, que no encontraban apoyo en el derecho GATT. Un buen ejemplo lo proporciona el asunto Hormonas, en el que por primera vez en la historia del GATT Estados Unidos adoptó represalias en 1987. Estados Unidos justificó en todo caso la adopción de medidas unilaterales de represalia en la ausencia de un sistema de solución de diferencias vinculante y expeditivo. La prevención de futuras sanciones comerciales unilaterales pasaba necesariamente por la instauración en la OMC de un procedimiento de solución de diferencias vinculante, cuyo agotamiento fuera un requisito previo para adoptar represalias fuera del sistema. Esta regla se plasmó finalmente en el artículo 23 del Entendimiento sobre la Solución de Diferencias, que se recoge bajo el encabezamiento 'Fortalecimiento del sistema multilateral' y constituye una de las piedras angulares de todo el sistema de solución de diferencias.

   Por otra parte, durante las negociaciones de la Ronda Uruguay la CE apostó por la creación de una segunda instancia adicional al examen que realizaban los grupos especiales. Esta pretensión se hizo realidad en la figura del Órgano de Apelación que entendería de los recursos de apelación interpuestos contra las decisiones de los grupos especiales, basados únicamente en cuestiones de derecho. La creación de este nuevo órgano subraya claramente el predominio del Estado de Derecho en el sistema de solución de diferencias de la OMC.

   El predominio del Estado de Derecho se refleja de forma específica en la propia composición del Órgano de Apelación, como lo demuestra el hecho de que uno de los requisitos previos exigidos para ser nombrado miembro de este órgano es tener una amplia experiencia y competencia técnica acreditada en derecho comercial internacional. Esta cualificación no se exige a los miembros de los grupos especiales, cuya composición sigue adecuándose al perfil del diplomático especializado en cuestiones comerciales y sólo excepcionalmente cuenta con abogados expertos en comercio internacional. Es cierto, sin embargo, que los grupos especiales no sólo analizan las cuestiones jurídicas, sino también los hechos y el trasfondo económico de las diferencias comerciales. Por otra parte, los grupos especiales están asistidos por el servicio jurídico de la Secretaría de la OMC cuando redactan sus informes. Sin embargo, en la fase ante el grupo especial se da menos peso a las cuestiones de procedimiento, que, por el contrario, son determinantes para el Órgano de Apelación. De hecho, el Órgano de Apelación ha revocado muchos informes de grupos especiales debido al análisis de las cuestiones jurídicas. Esto ha llevado a la CE a proponer, en el contexto de la revisión del Entendimiento sobre la Solución de Diferencias, cambiar el procedimiento actual de selección de los miembros de los grupos especiales y crear un cuerpo permanente de panelistas profesionales, que estaría compuesto predominantemente por abogados de distintas nacionalidades especializados en temas comerciales.

   Esta propuesta implicaría una modificación sustancial de la normativa actual sobre la solución de las diferencias. La credibilidad del sistema de solución de diferencias de la OMC se pone en tela de juicio desde el momento en que el Órgano de Apelación revoca regularmente los informes de los grupos especiales por deficiencias jurídicas o de procedimiento, algo que en sí justificaría esta propuesta de revisión. La situación actual suscita dudas sobre la calidad de los informes de los grupos especiales y fomenta, además, que todos ellos sin excepción sean recurridos ante el Órgano de Apelación, lo que implica una sobrecarga de trabajo de esta segunda instancia. En cualquier caso, cuestiones relativas a la carga de la prueba, la imparcialidad procesal y la seguridad jurídica no reciben siempre la atención necesaria de los grupos especiales y en ocasiones se tratan de manera confusa y contradictoria. Por este motivo se han apelado la gran mayoría de estos informes.

3. EL PAPEL DE LOS ESTADOS MIEMBROS DE LA CE EN EL SISTEMA DE SOLUCIÓN DE DIFERENCIAS DE LA OMC

   A la luz de la situación jurídica y política vigente en el momento de la conclusión de la Ronda Uruguay sobre negociaciones comerciales multilaterales, la CE y sus Estados miembros concluyeron el Acuerdo sobre la OMC como un acuerdo mixto. Esto significa, en concreto, que tanto la CE como sus...