La participación de la Comunidad Europea y los Estados miembros en la OMC

Autor:Ramón Torrent
 
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El objetivo del presente capítulo es contribuir a la tarea colectiva de reflexión sobre los problemas ligados a la participación de la Comunidad Europea y los 15 Estados miembros en la Organización Mundial de Comercio (OMC). En particular, pretende subrayar, a partir del análisis de tres casos concretos, la gran importancia política de ciertas cuestiones jurídicas (de substancia y de procedimiento) ligadas al tema de la distribución de competencias entre la Comunidad y los Estados miembros. Al subrayar esta importancia política, pretende también introducir en la reflexión un parámetro que habitualmente queda en un segundo término: el de la eficacia de la acción conjunta de la Comunidad y los Estados miembros. Efectivamente, las cuestiones discutidas a continuación se tratan habitualmente tan sólo desde el prisma de la coherencia (o bien se prejuzga, explícita o implícitamente, que coherencia y eficacia son la misma cosa). La discusión se concentra en el tema de la división de competencias entre la Comunidad y los Estados miembros, sin tratar más que incidentalmente cómo se ejercen las competencias de la Comunidad (a través del juego entre Consejo y Comisión -sin olvidarse del Parlamento-) y sin tratar tampoco en qué condiciones la Comisión puede representar a los Estados miembros y negociar en su nombre. Los casos concretos que se utilizarán son todos ellos de gran relevancia económica y/o política, y posteriores a la constitución en 1995 de la OMC: por un lado, las 'negociaciones pendientes' sobre servicios financieros y sobre servicios básicos de telecomunicación[1] y, por otro, las discusiones sobre normas sociales básicas en la perspectiva de la Conferencia Ministerial de Singapur de diciembre de 1996. Aprovecharé también la esta oportunidad para apuntar, aunque sea de modo breve y esquemático, algunas cuestiones sobre las que querría atraer la atención de los especialistas y que o bien son bastante desconocidas o bien han recibido, en mi opinión, un tratamiento insuficiente. 1. LAS 'NEGOCIACIONES PENDIENTES' EN MATERIA DE SERVICIOS TRAS LA RONDA URUGUAY 1.1. Generalidades Tras la Ronda Uruguay y la entrada en vigor del GATS, la situación no era la misma, como es bien sabido, para los distintos sectores de los servicios. a) Por un lado estaba 'el caso general': sectores cubiertos por el Acuerdo y las obligaciones que dimanan del mismo. Sin embargo, no todos estos sectores se encontraban en la misma situación porque, en cuanto a la obligación de no discriminar entre extranjeros impuesta por el artículo II del acuerdo (obligación de acordar el trato de la nación más favorecida -trato NMF-), era posible que ciertas excepciones a la misma fueran incluídas en una lista; y en cuanto a las obligaciones de conceder acceso al mercado y de acordar el trato nacional, éstas sólo existían, para cada sector, en la medida en que y con las limitaciones con que el sector estaba incluido en la lista de compromisos específicos propia de cada miembro de la OMC. Un sector que, pese a muchas afirmaciones en sentido contrario, se conforma a este caso general es el del audiovisual. b) Por otro, estaba el caso específico del transporte aéreo. En virtud de un anexo específico sobre el sector, quedan excluídos del ámbito de aplicación del GATS las medidas relativas a los derechos de tráfico y los servicios directamente ligados a su ejercicio (que son los temas realmente conflictivos). c) Por último, estaba el caso de los tres sectores con 'negociaciones pendientes': el transporte marítimo, los servicios financieros y los servicios básicos de telecomunicación[2]. Pero tampoco aquí la situación era idéntica para los tres: En el caso del transporte marítimo, se fijaban en un Anexo especí-fico un plazo y un procedimiento para seguir las negociaciones sectoriales. Entretanto se suspendía la aplicación de las principales disposiciones del acuerdo (y cuando en 1996 se constató que las negociaciones pendientes no llegarían a ninguna parte, esta suspensión se hizo temporalmente indefinida). Los servicios financieros habían sido incorporados tanto en las listas de compromisos específicos cuanto en las listas de excepciones al artículo II (excepciones al trato NMF). Pero el segundo Anexo del GATS sobre servicios financieros y la Decisión ministerial sobre este tema permitían, al final de un periodo adicional de negociación que se acababa 6 meses después de la entrada en vigor del acuerdo (hasta el 30 de junio de 1995), modificar o retirar dichas listas de modo unilateral (sin necesidad, pues, de recurrir a los mecanismos de negociación y 'compensación' previstos en el GATS con carácter general para unas tales modificación o retirada). Los servicios básicos de telecomunicación quedaban plenamente cubiertos por el acuerdo (incluyendo, por tanto, el artículo II y la obligación de trato NMF impuesta por él). Pero, de hecho, este sector estaba ausente de todas las listas de compromisos específicos relativas al acceso al mercado y a la obligación del trato nacional. Siendo ello así, los miembros de la OMC lanzaban, mediante una Decisión ministerial, un proceso negociador específico que, si tenía éxito, debía conducir a una incorporación más o menos generalizada del sector en las referidas listas de compromisos específicos. 1.2. Desde la perspectiva de la Comunidad y los Estados miembros Si nos concentramos en los casos de los servicios financieros y las telecomunicaciones básicas, comprobamos pues que el término 'negociaciones pendientes' cubría dos realidades distintas: En el caso de los servicios financieros, se requería una decisión positiva para modificar o retirar los compromisos ya aceptados en la Ronda Uruguay (e incorporados -o limitadosen las respectivas listas de compromisos y de excepciones adjuntadas al GATS por cada Miembro de la OMC). Si dicha decisión no se producía, aquellos compromisos seguían vigentes. En el caso de los servicios básicos de telecomunicación, se trataba de llegar a una decisión positiva para incluir ciertos compromisos relativos a ellos en las listas de cada Miembro. Si dicha decisión no se producía, las obligaciones de acceso al mercado y de trato nacional seguían sin aplicarse al sector. Políticamente, esta diferencia (ya modificar o retirar ya incluir) era poco relevante para la generalidad de los miembros de la OMC. En cambio, como vamos a ver a continuación y el lector perspicaz ya habrá intuido, era una diferencia decisiva desde el punto de vista de la Comunidad y los Estados miembros. 2. LAS NEGOCIACIONES PENDIENTES EN MATERIA DE SERVICIOS FINANCIEROS 2.1. Análisis del caso La historia de las negociaciones pendientes en materia de servicios financieros puede encontrarse en distintos lugares. La versión 'oficial' es, en esquema, la siguiente: Durante el periodo comprendido entre el 1 de enero y el 30 de junio de 1995 (extendido luego hasta finales de julio) se desarrollan las negociaciones previstas en la Decisión sobre servicios financieros incluida en el Acta Final de la Ronda Uruguay. En el transcurso de las mismas, muchos miembros de la OMC, entre ellos la Comunidad y los Estados miembros, mantienen y 'mejoran' (es decir, aumentan) los compromisos de liberalización que ya figuraban en sus listas. Pero Estados Unidos considera que el resultado de estas negociaciones no es suficientemente satisfactorio. La posición de Estdos Unidos hace surgir el riesgo de que las negociaciones vayan de mal en peor (porque los distintos miembros de la OMC podrían reaccionar no sólo no confirmando las 'mejoras' anunciadas sino incluso reduciendo el contenido de -y, en el límite, retirandosus listas de compromisos, o bien introduciendo excepciones generalizadas a la obligación NMF). Existe, pues, un riesgo de fracaso completo. Ante este riesgo, la 'Unión Europea' (es decir, la Comunidad y los Estados miembros) toman la iniciativa proponiendo una vía de avance: confirmar las listas 'mejoradas', si bien manteniendo abiertas las negociaciones y fijando un 'rendez-vous' futuro (del 1 de noviembre al 30 de diciembre de 1997) para evaluar la situación. En este periodo de dos meses sería posible, de nuevo, modificar o retirar las listas. Otros miembros de la OMC se suman a esta iniciativa, que queda jurídicamente plasmada en el segundo Protocolo y la segunda Decisión sobre servicios financieros. De hecho, esta iniciativa otorgaba en cierto modo a Estados Unidos una condición de 'free rider', al menos de manera transitoria. En efecto, Estados Unidos se convertía en beneficiario de los incrementos de liberalización introducidos en las listas 'mejoradas' de otros miembros de la OMC sin haber introducido, de momento, ninguna mejora en la suya. Al final, la estrategia de 'la Unión Europea' tuvo éxito porque al término del nuevo periodo pudo llegarse a un resultado fructífero de las negociaciones con nuevas 'mejoras' en las listas de los distintos miembros, incluido Estados Unidos (resultado que se plasmó en el quinto Protocolo al GATS de diciembre de 1997). Esta versión dice grosso modo la verdad pero no toda la verdad. En particular, no explica de manera adecuada cuál era la posición de la Comunidad y los Estados miembros. Completémosla, pues, en este punto. Recordemos ante todo que las listas de compromisos específicos (y las listas de excepciones) adjuntadas al GATS por los distintos miembros de la OMC formaban parte integrante del acuerdo y habían entrado en vigor juntamente con él. Estas listas cubrían el sector de los servicios financieros. Cierto es que el Anexo y la Decisión sobre servicios financieros permitía, y sólo durante un cierto periodo, modificar o retirar estas listas. Pero al término de dicho periodo, si no se producía esa modificación o retirada, las obligaciones en principio aceptadas se hacían definitivas. La Comunidad y los Estados miembros habían elaborado una lista conjunta (una lista 'a 16'). En principio, esta lista había de ser modificada o retirada también conjuntamente por una decisión 'a 16'. Ahora bien, quedaba claro desde el primer momento de las negociaciones pendientes que una decisión 'a 16' (o, si se quiere, con el consenso de 'los 16') para retirar los compromisos ya aceptados o reducir el nivel de liberalización incorporado en los mismos era políticamente impensable en materia de servicios financieros (para comprenderlo no es necesario referirse a la posición tradicionalmente favorable a la liberalización -aun unilateralde las relaciones económicas exteriores de ciertos gobiernos, sobre todo del Norte de Europa; basta con pensar en la existencia de la City en Londres). Esta imposibilidad era reforzada por la conocida posición de la Comisión, tanto de las direcciones generales afectadas -relaciones exteriores y servicios financieroscuanto del comisario responsable de las negociaciones -Leon Brittan-, contrarios a toda reducción de la liberalización ya aceptada. No debe sorprender, por tanto, que la cuestión que, en el interior de la Unión Europea, enmarcó desde el principio las negociaciones no fuera una cuestión de política económica sino dos preguntas estrictamente jurídicas: ¿Qué sucede si las negociaciones fracasan? La respuesta era bien simple: si las negociaciones fracasan, los compromisos ya aceptados al final de la Ronda Uruguay se convierten en definitivos salvo que sean modificados o retirados. Así pues, ¿si internamente no se toma una decisión de modificación o retirada, los compromisos quedan confirmados de modo definitivo en el plano internacional? Respuesta: efectivamente, así es. Siendo ello así, lo que la versión oficial de los hechos toma como 'virtud' (lanzar una iniciativa de mantener los compromisos) era en realidad 'necesidad': la Comunidad y los Estados miembros estaban 'atrapados' por su propia lógica institucional y, en el fondo, estaban 'condenados' a mantener los compromisos. Y siguieron condenados a ello tras las decisiones adoptadas en julio de 1995 para extender el periodo de negociaciones hasta 1997. 2.2. Comentario principal La explicación precedente ha pretendido exponer de la manera más objetiva posible la lógica jurídico-institucional del caso y subrayar los grandes efectos y consecuencias políticas de la misma. Corresponde ahora al lector hacer sus valoraciones políticas. No puede excluirse, en efecto, que haya quien considere que el hecho de que la Comunidad y los Estados miembros participaran en las negociaciones, en la práctica, con menor margen de maniobra que otros Miembros de la OMC (por no poder blandir -como Estados Unidos o Japón, por ejemplola amenaza de retirar sus compromisos -excepto como un 'bluff'-) era algo positivo porque así los forzaba a impulsar siempre hacia delante el proceso de liberalización en el seno de la OMC. Sea como sea, si nos centramos en el aspecto institucional de la participación de la Comunidad y los Estados miembros en la OMC, lo que sí es imprescindible subrayar es que la coherencia de la acción internacional de la Unión (Comunidad + Estados miembros) nunca estuvo en entredicho. En ningún momento, en el curso de las negociaciones, un gobierno de un Estado miembro blandió la 'amenaza atómica' que en principio estaba a su disposición: retirarse él individualmente de la lista conjunta de compromisos de la Comunidad y los Estados miembros (o añadir por su cuenta una excepción individual a la lista NMF) en materias cubiertas por su competencia nacional. 2.3. Comentarios adicionales Evidentemente, todo este proceso habría ganado enormemente en transparencia (y en posibilidades de control democrático -o simplemente de control-) si se hubieran publicado las listas de compromisos (y las listas de excepciones a la obligación NMF) que la Comunidad y los Estados miembros habían adjuntado al GATS (y por el mismo motivo, al GATT) al final de la Ronda Uruguay. Ello no fue así, como se explica en nota a pie de página, por la oposición de la Comisión[3]. Subrayo este hecho, aunque sólo sea tangencial al hilo de la presente ponencia, porque siempre me ha interesado (si bien no sorprendido) la falta de atención que se ha prestado a esta cuestión. Así, para dar sólo un ejemplo, ¿son conscientes todos aquellos que defienden el efecto directo de los acuerdos OMC -en la Comunidad o en España, por ejemploque están defendiendo el efecto directo de unos acuerdos no publicados en uno de sus elementos esenciales, las listas de compromisos? Este proceso también ilustra la importancia de ciertas decisiones adoptadas en el seno de las organizaciones internacionales que crean derechos y obligaciones para los miembros de las mismas y que no son sometidas a ningún proceso de control o ratificación internos. En efecto, acabamos de ver que, tanto al final de la Ronda Uruguay como en julio de 1995, un elemento clave del 'deal' alcanzado en materia de servicios financieros estaba constituido por la posibilidad de, durante un periodo predeterminado, modificar o retirar unilateralmente las listas de compromisos específicos y de excepciones al trato NMF. Al final de la Ronda Uruguay, este elemento estaba incorporado en el segundo Acuerdo sobre servicios financieros, que formaba parte integrante del GATS y que, por tanto, fue ratificado al mismo tiempo que este último; y la Decisión Ministerial sobre servicios financieros, que tenía efectos desde su adopción en Marrakech, no hacía más que instrumentar el procedimiento a seguir en la futura negociación. Pero en julio de 1995, la renovación de esta posibilidad (que podría interpretarse como una modificación del GATS y de su Segundo Anexo) se hizo por una simple Decisión del Consejo del Comercio de Servicios no sujeta a ratificación. 3. LAS NEGOCIACIONES PENDIENTES EN MATERIA DE SERVICIOS BÁSICOS DE TELECOMUNICACIÓN 3.1. Análisis del caso Como ya se ha indicado, la Decisión ministerial sobre el sector incluida en el Acta final de la Ronda Uruguay lanzaba un proceso negociador que debía terminarse, en principio, el 30 de abril de 1996. En relación al contenido sustantivo de estas negociaciones, no es éste el lugar (ni yo la persona adecuada) para discutir los problemas de un sector tan complejo, tan transnacionalizado y tan sometido a evolución. Sí conviene en cambio subrayar algunos aspectos específicos que son relevantes desde la perspectiva del presente trabajo: a) En materia de servicios financieros, la segunda directiva bancaria (directiva 89/646, DOCE L 386/1989) no sólo había hecho progresar muy rápidamente el proceso de liberalización en el interior de la Comunidad sino que había tocado, al menos parcialmente, el tema del establecimiento en los Estados miembros de empresas de países terceros ('presencia comercial', en términos del GATS) y había atribuido a la Comunidad ciertas competencias externas sobre este tema. No sucedía ello así en materia de servicios básicos de telecomunicación: el proceso de liberalización interno estaba menos avanzado y las discrepancias entre legislaciones nacionales en lo que se refiere a la posibilidad de entrada en el sector de capitales extranjeros eran mucho mayores. Y tampoco existía una disposición atributiva de competencias externas a la Comunidad. El riesgo de falta de coherencia en la acción internacional conjunta de la Comunidad y los 15 Estados miembros era, en consecuencia, mucho mayor que en el caso de los servicios financieros. b) La discrepancia en la posición de los Estados miembros era especialmente manifiesta en uno de los temas principales en negociación (y tema fácilmente comprensible -y, por tanto, discutiblepor no ser un tema específico de derecho de las telecomunicaciones sino un tema de alcance horizontal): el de la imposición de límites máximos a la participación de capitales extranjeros extra-comunitarios en empresas nacionales del sector. Tales límites seguían existiendo en Francia, España, Bélgica y Portugal pero no en el resto de Estados miembros[4]. La abolición de los mismos constituía uno de los principales objetivos de la negociación para Estados Unidos. c) No debe sorprender, por tanto, que los proyectos de listas de compromisos específicos puestos sobre la mesa por la Comunidad y los Estados miembros en el curso de la negociación fueran ejemplos paradigmáticos de listas conjuntas de 16 actores distintos con posiciones distintas. Resaltaba sobre todo la discrepancia entre los compromisos internacionales que los distintos Estados miembros se mostraban dispuestos a aceptar en materia de acceso al sector de capitales de países terceros: la consolidación de una apertura completa por parte de 11 Estados y, en cambio, la preservación de su derecho a limitar dicho acceso por parte de 4. La fecha final de las negociaciones fue fijada para el 30 de abril de 1996. Siguiendo el precedente instaurado el año anterior para la finalización de las negociaciones en materia de servicios financieros, el Consejo fue convocado en Ginebra para poder eventualmente aprobar, bajo reserva de ulterior ratificación o conclusión definitiva, las decisiones a tomar en el seno de la OMC (autorizando a la Comisión a expresar el acuerdo de la Comunidad y de los 15 Estados miembros con el contenido de las mismas); el contenido definitivo de la lista conjunta de compromisos[5]. Comenzada la sesión del Consejo, el representante de la Comisión, el comisario Brittan, confirma lo que ya había claramente traslucido en la última fase de las negociaciones: no ha podido alcanzarse un acuerdo global satisfactorio. Sin embargo, como el acercamiento de posiciones ha sido considerable, tampoco es conveniente enterrar las negociaciones. Bien al contrario, ha emergido un consenso para prorrogarlas. Como se trata de una prórroga se quiere evitar que se recomience a partir de cero; por tanto, las 'ofertas de negociación' (es decir, los proyectos de listas de compromisos) presentadas por los distintos miembros de la OMC 'quedan sobre la mesa' con el objetivo de que la negociación futura se oriente a una mejora de dichas ofertas que permita alcanzar un resultado satisfactorio antes del día 15 de febrero de 1997. El Consejo alcanza muy rápidamente un consenso favorable a esta estrategia y termina su reunión encomendando al Comité 113 Titulares (compuesto por los directores generales de Comercio de las 15 Administraciones nacionales y el director general responsable en la Comisión) el ultimar los textos necesarios. La reunión del Comité 113 comienza pocos minutos después y sus miembros reciben copia (¡entonces, y no antes, durante la reunión del Consejo!) de los textos que la Comisión ya ha negociado con Estados Unidos y con la Secretaría de la OMC[6]. ¡Pero estos textos no se correspondían con lo que el comisario Brittan había explicado al Consejo! Lo que se preveía no era que las 'ofertas de negociación' quedaban sobre la mesa en tanto que ofertas sino que se transformaban en listas de compromisos adjuntadas al GATS, si bien se fijaba un 'rendez-vous' de un mes, desde el 15 de enero al 15 de febrero de 1997, para evaluar los resultados alcanzados hasta aquel momento durante la prórroga de las negociaciones. En este periodo de un mes, las listas de compromisos podrán ser unilateralmente modificadas o retiradas. En resumen y simplificando: de lo que se trataba no era de simplemente prorrogar las negociaciones sino de recrear para los servicios bá-sicos de telecomunicación, dos años después, la situación que se había creado al final de la Ronda Uruguay en relación a los servicios financieros (y que en julio de 1995 se había prorrogado hasta finales de 1997). En otras palabras: antes del día 30 de abril de 1996 hacía falta una decisión conjunta 'a 16' para aceptar compromisos internacionales de liberalización en materia de telecomunicaciones; después de ese día, gracias al texto negociado por la Comisión, hacía falta una decisión 'a 16' para retirar compromisos ya aceptados. Aún más claramente: antes del día 30 de abril de 1996 un gobierno de un Estado miembro podía bloquear un compromiso 'a 16' para liberalizar; después de aquel día, un gobierno podía bloquear cualquier marcha atrás en una liberalización que se había presentado como una 'oferta de negociación'. Cuando la situación jurídica se aclaró, un número creciente de directores generales tomó conciencia de que no podía endosarse al Consejo (y a sus respectivos ministros) una decisión tan alejada (y aun opuesta) a la que ellos habían aprobado. La Comisión se negó en redondo, no obstante, a ni tan sólo intentar encontrar una solución por la vía que parecía más correcta: modificar los textos preparados en el seno de la OMC. Debía por tanto buscarse una solución interna. La finalmente hallada fue la siguiente: El problema radicaba en que, por insatisfactorias que pudieran resultar las futuras negociaciones, una retirada de la lista de compromisos al término del nuevo periodo de negociación podía resultar imposible (porque un solo gobierno podía bloquearla -sin entrar en si dicha retirada exigía o no una propuesta de la Comisión-). Este problema podía resolverse si el Consejo tomaba por anticipado (y 'en caliente', es decir el mismo día de autos, porque al día siguiente habría ya sido imposible) la decisión de retirar la lista antes del término del nuevo periodo de negociación. Se restablecía por esta vía la situación institucional de la finalización de la Ronda Uruguay. Debería evaluarse al término del nuevo periodo de negociación el resultado de la negociación y, en caso de evaluación satisfactoria, adoptar una decisión conjunta 'a 16' aprobándolo. Esta curiosísima decisión de 'retirada por adelantado' (tomada el 30 de abril de 1996 con efectos a 13 de enero de 1997, es decir, dos días antes del periodo de evaluación que comenzaba el 15 de enero de 1997) fue, en efecto, la decisión que el Consejo adoptó aquella misma tarde por procedimiento escrito en un plazo récord de dos horas (superando satisfactoriamente las dificultades logísticas de un puente del 1 de mayo). Con lo cual resultó que, en el mismo día, el Consejo se vio obligado a adoptar dos decisiones que yendo en la misma dirección política eran absolutamente distintas en su contenido jurídico (y la segunda de las cuales sólo tenía sentido en tanto en cuanto no se había ejecutado correctamente la primera). El final de la historia es más conocido. La reforma por Estados Unidos de su ley interna de telecomunicaciones en el verano de 1996 le aclaró los parámetros de su acción internacional. En la fase final del nuevo periodo de negociaciones se estableció un juego de concesiones recíprocas, en particular entre Estados Unidos y la Comunidad y los Estados miembros, en virtud del cual, por un lado, Estados Unidos aumentó el grado de liberalización en algunos aspectos de su lista de compromisos y, por otro, los límites a las participaciones de capital extranjero aun conservados por España, Francia y Bélgica desaparecieron de la lista de la Comunidad y los Estados miembros (¡no así los de Portugal!). 3.2. Comentarios principales También en este segundo caso corresponde al lector efectuar su propia labor de evaluación política; la mía, desde el punto de vista de la eficacia, será ofrecida de nuevo más adelante. En cambio, me parece útill apuntar tres comentarios de tipo institucional. 1.Las negociaciones pendientes sobre servicios básicos de telecomunicación demuestran que no debe confundirse la coherencia de la acción internacional de la Comunidad y los 15 Estados miembros con el hecho de que estos 16 actores 'digan lo mismo'. Como acabo de indicar, las posiciones mantenidas en uno de los temas centrales de la negociación -los límites a la participación de capitales extranjeros en empresas nacionaleseran profundamente divergentes (inexistencia de límites en 11 Estados y mantenimiento de los mismos en 4) y esta divergencia se mantuvo incluso en el acuerdo final (pues Portugal preservó su limitación). Sin embargo, la negociación fue conducida de manera satisfactoria en nombre de la integralidad de la Unión (Comunidad + Estados miembros). Mi comentario puede expresarse en términos más generales: Hay una tendencia muy difundida a tratar el tema de la coherencia sobre la base de dos confusiones: a) La primera es la de confundir la coherencia con el hecho de que exista un 'portavoz' único de la Comunidad y los 15 Estados miembros. En efecto, este planteamiento olvida que lo importante, en el fondo, no es tanto quién habla sino 'quién decide' (lo que luego será expresado en público por 'quién habla'). El relato de la fase final de las negociaciones en materia de telecomunicaciones básicas demuestra que quien garantizó en último extremo la coherencia en la acción no fue tanto la actuación de la Comisión cuanto el hecho de que el Consejo estuviera reunido 'in situ' y pudiera, en último extremo, tomar una decisión aunque fuera por procedimiento escrito. Fue esta posibilidad la que impidió una verdadera desbandada en la que cada cual tirara por su lado. Como ya he discutido esta cuestión ampliamente en otro lugar, resumiré mi pensamiento en una sola frase: sólo el Consejo puede integrar y hacer coherente la acción de la Comunidad y los Estados miembros; pero para poder hacerlo debe 'reinventarse' y tomar conciencia de su propia existencia como institución (y dejar de verse y de ser visto, incluso por su propia Secretaría -con la excepción de su Servicio Jurídico-, como un simple lugar donde 15 ministros se reúnen con la Comisión o, lo que es aún más grave pero también muy generalizado, donde 15 Estados miembros se reúnen con 'Bruselas', encarnada por la Comisión). b) La segunda es la de confundir la coherencia con la uniformidad de las posiciones. Como indicaré más adelante, esta visión puede ('puede', cuanto menos) derivar hacia una preferencia por la uniformidad en la inacción. Basta ahora con subrayar de nuevo que el ejemplo discutido prueba que puede existir una 'coherencia dentro de la diversidad'. Más aún, yo me atrevería a apuntar que esta es la correcta visión 'federal': la obsesión por la uniformidad revela un 'penchant' ultra-jacobino (ultra-jacobino comunitario, si se quiere) propio de quien es incapaz de comprender que el poder político puede distribuirse en distintos niveles, con lo cual no sólo se permite sino que se considera beneficioso que en los niveles 'inferiores' se den soluciones distintas a los problemas que son de su competencia. 2.El caso discutido ilustra también la conveniencia de no discutir en abstracto y/o en base a apriorismos las cuestiones que nos ocupan. Incluso en base a la redacción actual de los tratados, el problema de la participación de la Comunidad y los Estados miembros en la OMC depende mucho del uso adecuado de los procedimientos ya existentes y quizá aún más de los comportamientos de las instituciones y de las personas. a) En cuanto a los procedimientos, me remito al relato de los hechos y planteo sólo dos preguntas: ¿por qué algo tan simple como la reunión del Consejo 'in situ' en la fase final de las negociaciones OMC (que no costaría nada generalizar a todas las reuniones a nivel ministerial, ya bilaterales ya multilaterales, en tanto que todos o la mayoría de los ministros y algún comisario están ya presentes) tuvo que ser un invento 'revolucionario' del Servicio Jurídico del Consejo en vez de algo 'allant de soi'?; ¿por qué sigue afirmándose que la intervención del Consejo en las negociaciones y en su fase final entorpece la toma de decisiones (y puede hacer ineficaz la acción de la Unión en su conjunto) cuando más bien sucede lo contrario, como el caso en discusión prueba?[7] En cuanto a los comportamientos de las instituciones y de las personas, de nuevo el caso de unas negociaciones de tan elevadísima importancia económica y política como las relativas a los servicios básicos de telecomunicación es paradigmático. La interacción entre instituciones comunitarias, y entre Estados miembros e instituciones comunitarias, debe estar presidido por relaciones de confianza; no se trata sólo de un principio político evidente sino de una obligación jurídica impuesta por el artículo 10 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y el artículo 3 del Tratado de la Unión. Pues bien, ¿cómo puede existir una relación de confianza sobre la base de comportamientos como los acabados de relatar? La respuesta a esta pregunta depende, sin duda, de si un tal comportamiento constituye o no un caso aislado. Como no es éste el lugar para discutir esta cuestión, corresponde también al lector aportar su propio juicio. Conviene recordar, no obstante, que yo me he referido únicamente a ciertos aspectos institucionales de la negociación. Si hubiera entrado en la consideración de los aspectos sustanciales, habría debido someter a la consideración del lector la pregunta siguiente: ¿por qué la Comisión presionaba tan fuertemente a los cuatro Estados que mantenían límites a la participación de capitales extra-comunitarios en empresas nacionales para que eliminaran estos límites? Al discutir esta pregunta, se habría debido evaluar si la misma presión era ejercida sobre Estados Unidos para que liberalizara su régimen jurídico en aquellos aspectos que interesaban a los Estados Miembros (y a la Comunidad en la escasa medida en que ella tenía una política definida en la materia). En efecto, como ya he apuntado en otro lugar, el mecanismo institucional previsto por el tratado engendra necesariamente un riesgo al atribuir a la Comisión la responsabilidad de la negociación pero no de la conclusión de acuerdos internacionales: que resulte más fácil a la Comisión 'vender' al Consejo los puntos de vista de países terceros que vender a estos últimos los puntos de vista del Consejo. Es evidente que este riesgo (innegable) se convertirá más o menos en realidad en función del uso que se haga de los procedimientos internos y en función de los comportamientos, institucionales y personales. Cualquier observador deberá reconocer que la actitud del comisario Brittan acentuaba este riesgo de la misma manera que parece claro que la del comisario Lamy en la actualidad tiende a reducirlo. 3.El caso discutido ilustra también la insuficiencia de reducir el planteamiento de las cuestiones que nos ocupan a los dos únicos planos de la tensión[8] entre Comunidad y Estados miembros, por un lado, y entre Comisión y Consejo (y eventualmente también el Parlamento[9]), por otro. En efecto, este planteamiento olvida un tercer plano que corta al través esos otros dos y cuya importancia, en la práctica, es también decisiva: el plano de la tensión entre 'expertos' técnicos y responsables políticos. El caso discutido sigue siendo paradigmático en este sentido. Recordemos que los 'expertos' nacionales conocían el texto que se estaba cocinando en el seno de la OMC, que la Comisión presentó al Consejo como una simple prórroga de negociaciones y que luego resultó contener una transformación en listas de compromisos de lo que hasta entonces eran simples ofertas de negociación. Sin embargo, aceptaban sin rechistar que el Consejo fuera inducido a error. Este comportamiento sólo tiene tres explicaciones (no necesariamente alternativas): o bien los 'expertos' son mucho menos expertos de lo que la gente se piensa y pura y simplemente no entendían el texto que se cocinaba en la OMC; o bien lo entendían pero ya les parecía bien que 'se colara un gol' a sus ministros para que no pudieran echarse atrás en un futuro sobre una cuestión que a ellos no les planteaba problemas desde el punto de vista técnico. o bien, pura y simplemente, carecen de ímpetu (por no decir de valentía) para hacerse oir, aunque sea al oído de sus propios director general o ministro. Conviene insistir en que este ejemplo puede ser generalizado por cualquier conocedor de la realidad bruselesa. Basta con recordar, en este sentido, que uno de los argumentos de choque más habituales para intentar convencer a los miembros de los grupos de trabajo del Consejo para que flexibilicen su posición y permitan que se llegue a un acuerdo consensual es el de 'resolver el problema a nivel técnico' para evitar que los ministros resuelvan el punto en discusión en base a 'criterios políticos'[10]. Esta complicidad entre funcionarios para escapar del control de sus responsables políticos y poder usurpar[11] un poder de decisión que no les pertenece permea tanto las relaciones entre Comunidad y Estados miembros cuanto la relación entre instituciones. Por un lado, es uno de los fundamentos de la reticencia de los servicios de la Comisión a toda intervención efectiva del Consejo en materia de relaciones económicas internacionales. En efecto, en muchas ocasiones, el problema para los servicios de la Comisión no es tanto la intervención del Consejo (el consenso del cual está ya muchas veces alcanzado 'a nivel técnico' y cuya intervención, por tanto, se limitará a aprobar sin debate como punto A la correspondiente decisión) cuanto al hecho de que, si el Consejo debe intervenir formalmente, ellos deben pasar por la institución (por el Colegio de Comisarios) para producir la necesaria propuesta o recomendación de decisión. Y esto sí que limita su margen de maniobra[12]. Por otro lado, la misma visión permea la actitud de muchos expertos de administraciones nacionales que son reticentes a una intervención del Consejo y prefieren retener ellos el 'poder de decisión'. 'Poder de decisión' entre comillas porque al actuar de esta manera no se dan cuenta de que, como ellos ni tienen ni pueden tener este poder de decisión[13], se limitan en realidad a asentir a decisiones de la Comisión (o, lo que es aún más chusco, a decisiones de los servicios de la Comisión). En este contexto debe resaltarse (y nuevamente aquí el caso de los servicios básicos de telecomunicación es paradigmático) el papel a jugar por los 'hauts fonctionnaires'[14]. Corresponde a ellos, en efecto, (y tanto en el plano nacional como en el plano de la Unión) construir una especie de 'interface' entre el nivel técnico y el nivel de toma de decisiones políticas. En el caso discutido, fue un desempeño correcto de este rol de interface por parte de los miembros del Comité 113 Titulares lo que permitió salvar la situación. Es también el desempeño adecuado de este rol lo que, en general, legitima la acción del Comité de Representantes Permanentes. Sin embargo, y como ya he discutido también en otro lugar, esta intervención de los 'haut fonctionnaires' no parece ya suficiente para articular correctamente la tensión entre expertos técnicos y responsables políticos (y, en muchas ocasiones, puede contribuir a desarticularla cuando dichos 'hauts fonctionnaires' actúan más con un criterio de 'técnicos de un Ministerio concreto' que con un criterio de 'altos funcionarios de un Gobierno en su conjunto'). 4. LA DISCUSIÓN SOBRE LAS NORMAS SOCIALES BÁSICAS EN LA PERSPECTIVA DE LA CONFERENCIA MINISTERIAL DE SINGAPUR DE DICIEMBRE DE 1996 4.1. Análisis del caso La preparación de la primera conferencia ministerial de la OMC celebrada en Singapur en diciembre de 1996 estuvo marcada por dos cuestiones: por un lado, las negociaciones de un acuerdo estrictamente arancelario sobre componentes y productos electrónicos[15]; por otro, las referencias que la Declaración ministerial de Singapur debía contener en relación a ciertos 'nuevos temas': comercio y derecho de la competencia, comercio e inversiones, comercio y medio ambiente y, en particular, comercio y normas sociales básicas ('core labour standards'). Es sabido que, en relación a ese último tema, la Declaración Ministerial de Singapur no sólo desmarcó a la OMC de la cuestión sino que más bien se pronunció en contra del establecimiento de un ligamen entre comercio y normas sociales[16]. Lo que no es tan conocido es la historia previa a esa Declaración y el papel jugado en ella por la Unión Europea (Comunidad + Estados miembros). A lo largo de 1996, Estados Unidos mantuvo en todo momento una posición favorable a que la Declaración Ministerial recogiera la necesidad de que la OMC se ocupara de las relaciones entre el comercio internacional y el respeto de los 'core labour standards'. Una amplia mayoría de gobiernos de los Estados miembros, liderada por Francia y Bélgica, compartía también este criterio. La Comisión, reticente durante largo tiempo ante esta iniciativa, tuvo finalmente que sumarse a la mayoría (o aparentó hacerlo). Pero el gobierno conservador británico bloqueó de manera militante cualquier toma de posición de la Unión (Comunidad + Estados miembros) sobre el tema. Este bloqueo fue llevado hasta el fin del proceso en Singapur, dejando prácticamente a los Estados Unidos en el papel de predicador solitario (ante una audiencia bien poco receptiva, como pudo comprobarse). La pregunta a plantearse ante estos acontecimientos es la de si el bloqueo británico hubiera podido superarse. Y la respuesta es, bien evidentemente, afirmativa. Su fundamento radica en el siguiente razonamiento (que expongo parte en presente parte en pasado): 1.No cabe duda de que el tema 'normas sociales -internacionales e internas-' y su relación con las cuestiones tocadas por los acuerdos OMC era un tema sumamente amplio y complejo cuyos diferentes aspectos están cubiertos tanto por las competencias de la Comunidad como por la de los Estados miembros. 2.Siendo ello así, y como en la OMC participan tanto la Comunidad como los Estados miembros, existe un deber de coherencia en la actuación conjunta de todos ellos en relación a ese tema. Sin embargo, los tratados no contienen reglas específicas que regulen dicho deber. Tampoco existe sobre el tema ningún 'código de conducta' entre Consejo, Comisión y Estados miembros. 3.A falta de reglas específicas, la búsqueda del consenso en el seno del Consejo para establecer las posiciones comunes de la Comunidad y de la totalidad de Estados miembros en relación a las distintas actividades desarrolladas en el seno de la OMC constituye un medio legítimo de garantizar esta coherencia. 4.Pero la búsqueda de este consenso no puede transformarse en una 'voie detournée' para impedir la aplicación de los tratados comunitarios. En un caso límite, cuando no puede alcanzarse un consenso, la Comunidad debe poder ejercer sus competencias según los procedimientos previstos por las disposiciones pertinentes del tratado. 5.En materia social, tres fuentes principales de competencia existían en 1996: el antiguo artículo 118 A del tratado CE que atribuía una competencia limitada a la Comunidad en la materia; las disposiciones del Protocolo Social que atribuían también una competencia a la Comunidad, en las condiciones particulares y en los límites que establecía; ciertas cuestiones sociales podían, en ciertos casos, ser consideradas como accesorias a otras cuestiones en relación con las cuales la Comunidad es competente sobre la base de otras disposiciones del tratado (antiguos artículos 113 -comercio-, 57 + 66 -prestación de servicios-, etc). 6.De hecho, para resolver nuestro problema, bastaba con referirse al antiguo artículo 118 A tal como el Tribunal de Justicia lo ha interpretado en el dictamen OIT de 19 de marzo de 1993. En el marco de dicho artículo, el Consejo actúa por mayoría calificada. En base al mismo y dentro de sus límites, por tanto, nada impedía al Consejo dar unas directivas de negociación a la Comisión sobre el tratamiento que el tema de las normas sociales debía recibir en la Conferencia Ministerial de la OMC. 7.Y nada impedía que, en el ejercicio y dentro de los límites de sus propias competencias, 14 gobiernos se sumaran a la posición de la Comunidad. En otras palabras, la oposición británica no engendraba necesariamente un bloqueo de las posibilidades de acción en el tema de la Comunidad y de 14 Estados miembros. Si hubiera habido suficiente voluntad política (el Servicio jurídico del Consejo ya aportaba la suficiente imaginación jurídica), la acción de la Comunidad (y de 14 Estados miembros en su apoyo) era posible. ¿Debemos concluir que la oposición británica quizá constituía, al menos para algunos, una bienvenida excusa para la inacción?[17]. 4.2. Comentario En este tercer caso, mi comentario ha quedado ya, de hecho, incorporado en la propia exposición: La coherencia se mantuvo, ciertamente. Pero a qué precio... Aun sin entrar en las consideraciones más bien políticas sobre la eficacia que vienen a continuación, uno puede preguntarse en términos estrictamente jurídicos si la simple defensa a ultranza de la coherencia constituye la mejor manera de interpretar y aplicar unos tratados que atribuyen unas competencias a la Comunidad (en algunos casos exclusivas) y siguen reconociendo otras competencias a los Estados miembros. En términos más precisos: ¿puede justificarse en base a la coherencia una situación en la que el ejercicio de las competencias atribuidas por los tratados, tanto a la Comunidad como a los Estados miembros, resulta de hecho imposible? 5. LA EFICACIA DE LA ACCIÓN INTERNACIONAL DE LA UNIÓN (COMUNIDAD + ESTADOS MIEMBROS) Ya he indicado anteriormente que corresponde al lector reflexionar sobre los tres casos analizados y extraer algunas conclusiones, particulares o generales. Yo me limitaré a azuzar esta reflexión con una consideración adicional necesariamente breve y esquemática sobre el tema de la eficacia de la acción internacional de la Unión (Comunidad + Estados miembros). Si retomamos resumidamente la exposición precedente, constatamos que: En el tercero de los casos analizados -la discusión sobre normas sociales en la perspectiva de la Conferencia de Singapur-, la coherencia de esa acción internacional fue plenamente respetada. Pero esa coherencia fue absolutamente carente de eficacia o, para ser más precisos, fue una 'coherencia en la inacción'. En el primero de aquellos casos -las negociaciones pendientes sobre servicios financieros-, la coherencia fue igualmente respetada. Pero fue una coherencia que reducía extraordinariamente el margen de maniobra en la negociación: la Comunidad y los Estados miembros estaban 'condenados' a hacer avanzar las negociaciones a cualquier precio, lo cual hipotecaba, al menos, la eficacia de su acción. En el segundo caso -las negociaciones sobre servicios básicos de telecomunicación-, la Comunidad y los Estados miembros mantuvieron la coherencia a pesar de que no existiera una política completamente uniforme para el conjunto de la Unión. Pero la conservación de un margen de maniobra suficiente en la negociación (compleja y llena de vaivenes) estuvo en grave peligro y fue sólo salvada in extremis. Los riesgos para la eficacia estuvieron bien presentes. Esta constatación podría permitir un primer intento de generalización en la dirección siguiente: 1.La 'mixidad' de la acción internacional de la Comunidad y los Estados miembros no engendra la situación caótica y conflictiva con cuya amenaza la Comisión quería presionar al Tribunal de Justicia en el procedimiento del dictamen 1/94 sobre el alcance de la competencia exclusiva de la Comunidad en relación a los acuerdos OMC[18]. Como el Consejo había ya anunciado en sus observaciones escritas en dicho procedimiento, existe un sentido de responsabilidad suficiente en los gobiernos y en las instituciones para evitarla. 2.Pero el estado actual de cosas (y, en particular, el hecho de que ninguna regla jurídica específica regule o enmarque la mixidad) no es satisfactorio. En muchos casos, la coherencia se mantiene a costa de sacrificar la eficacia de la acción internacional. Este sacrificio puede parecer menor al que ve las cosas desde la elevada perspectiva del juego institucional entre poderes; es, en cambio, un sacrificio mayor para quien humildemente piensa que la política no es un juego entre políticos sino una actividad al servicio de los derechos e intereses legítimos (y a menudo contradictorios) de los ciudadanos. 3.El riesgo para la eficacia es inmanente cuando se sitúa la coherencia como valor supremo (y casi único) a perseguir. En efecto, y como ya he comentado en otro lugar, este enfoque hace necesariamente a la Comunidad y a los Estados miembros 'prisioneros del consenso'; en otras palabras, el consenso deja de ser un instrumento para convertirse en un fin en sí mismo, lo cual lleva a preferir la coherencia en la inacción a la acción diversificada (que no necesariamente equivale a acción desordenada o contradictoria). 4.En la situación actual, el equilibrio entre coherencia y eficacia exige no sólo una buena dosis de responsabilidad y 'sagesse' políticas. Exige también unas dosis elevadas de conocimiento y utilización creativa de los instrumentos jurídicos y procedimentales disponibles en el seno de la Unión (en esto sí que los tres casos analizados son paradigmáticos). La experiencia demuestra que, en este campo, los 'expertos' (que son quienes deberían completar con estos aportes el sentido de responsabilidad y la 'sagesse' de los políticos) son, al menos en ocasiones, bastante poco de fiar. Esta primera generalización podría subsumirse en otra, también tentativa, de un nivel superior. Basten dos apuntes, uno estrictamente polí-tico y otro más bien político-jurídico-institucional: 1.Los riesgos analizados no son exclusivos del ámbito de las relaciones económicas internacionales. En el fondo, pueden también trasponerse al plano de las relaciones internacionales en general. Baste con un ejemplo en forma de interrogante: no cabe duda de que la acción internacional de la Unión (Comunidad + Estados miembros) en Oriente Medio ha sido coherente, pero ¿ha sido eficaz?; ¿no habría sido quizá más eficaz una acción algo diversificada que hubiera aprovechado mejor las distintas relaciones (y tradiciones y recorridos históricos) de los diferentes Estados miembros en la zona, con tal que se hubiera definido algún objetivo común para esta acción diversificada? Observemos que, en el caso de este ejemplo, el problema no es la falta de instrumentos -por ejemplo militaresa disposición de la Unión. El problema es si, al poner en común enfoques divergentes (las políticas tradicionales francesa, británica, alemana, holandesa, española y sueca, por ejemplo), se potencia la influencia internacional que tienen por separado o más bien se anula[19]. 2.¿Si hay un problema con la mixidad, ya sea desde el punto de vista de la coherencia ya sea desde el punto de vista de la eficacia, por qué, como también he explicado en otro lugar, la Comisión puso tal pasión en impedir la inserción en el Tratado de Amsterdam de una disposición que la regulara y la enmarcara? ¿Se corregirá esta situación en la próxima Conferencia Intergubernamental?[20]. -------------------------------------------------------------------------------- 1 La documentación OMC citada puede encontrarse en la página web de la OMC: www.wto.org. Un análisis del contenido y del desarrollo de las negociaciones pendientes sobre servicios financieros y telecomunicaciones básicas puede encontrarse en las distintas publicaciones sobre el tema del Institute for International Economics de Washington. Puede consultarse su página web, www.iie.com, apartado 'publications catalog', subapartado 'trade liberalization'. 2 También había 'negociaciones pendientes' en relación a uno de los cuatro modos de provisión de servicios distinguidos por el GATS: el movimiento o presencia de personas físicas. Como no es éste el lugar para ocuparse de este tema, basta con señalar que su situación era bastante similar -pero no idéntica-, tanto en calendario como en formulación institucional, a la de los servicios financieros. 3 Después del verano de 1994, el Servicio Jurídico del Consejo preparó el texto modificado de la decisión de conclusión de los acuerdos de la Ronda Uruguay propuesta por la Comisión (la versión finalmente aprobada es la publicada en el DOCE L 336/1994). En la primera versión, el artículo 1º se refería a la aprobación por la Comunidad de los acuerdos y de las listas de compromisos (y se preveía que estas listas serían también adjuntadas a la decisión y, por consiguiente, publicadas). La Comisión se opuso de manera decidida. Ante esta oposición, la referencia a las listas fue suprimida. En cambio, la insistencia del Servicio Jurídico del Consejo tuvo éxito en el momento de la aprobación de los resultados de las 'negociaciones pendientes' en materia tanto de servicios financieros y movimiento de personas físicas cuanto de servicios básicos de telecomunicación. Por primera vez en la historia GATT/OMC, las listas de compromisos (las 'schedules') son publicadas. El autor se ocupa de esta cuestión en un artículo en preparación. 4 Como también he explicado ya 'in extenso' en otro lugar, las referidas restricciones se aplicaban también al control 'indirecto', es decir, a una situación en que los capitales de países no comunitarios actuaran a través de una filial constituida en un Estado miembro. Ilustran pues perfectamente el hecho de que el artículo 48, ex art. 58, del tratado CE nunca ha impedido introducir un trato diferenciado entre empresas establecidas en los Estados miembros según fueran o no directa o indirectamente controladas por capitales de países terceros. 5 El Consejo actúa en estos casos con una 'doble boina': como Consejo de las Comunidades Europeas y como reunión conjunta de los 15 gobiernos en el seno de la Unión. 6 Si bien los 'expertos' nacionales conocían los textos porque estos habían sido difundidos en la sede de la OMC en una reunión preparatoria mantenida justo antes del inicio de la sesión del Consejo en la sede de la oficina del Consejo en Ginebra. 7 Queda claro, pero quizá conviene subrayarlo, que esta 'intervención' del Consejo no menoscaba en nada el papel de negociador que el tratado atribuye a la Comisión. La intervención del Consejo se sitúa exclusivamente en el plano de la toma de decisiones interna, dejando plenamente en manos de la Comisión el papel de negociador en el plano internacional. 8 Digo 'tensión' porque me parece un término relativamente adecuado por su neutralidad. No debe existir necesariamente 'conflicto' pero sí es innegable que existe 'tensión' en cuanto una realidad única está sometida a competencias distintas y a actuaciones de instituciones también distintas. 9 No olvidemos que, en el tema que discutimos, la suerte del Parlamento va ligada, de hecho y de derecho, a la del Consejo. Si se margina a este último, se margina también al Parlamento, que, en materia de relaciones internacionales, sólo interviene (y no en todos los casos) en la medida en que lo hace el Consejo. 10 Bien es cierto que, desgraciadamente, no pocos responsables políticos (y embajadores miembros del Coreper) favorecen esta actitud al valorar el trabajo de sus funcionarios de manera directamente proporcional al número de puntos I/A que someten a aprobación sin debate (sin preocuparse demasiado, en cambio, del contenido de los textos así aprobados). 11 El término 'usurpar' me parece el más adecuado. 12 En este sentido, conviene precisar siempre en toda discusión sobre este tema (lo que en general no se hace nunca) si los argumentos se refieren a la Comisión-institución o bien a los distintos servicios (o incluso funcionarios individuales) de la Comisión actuando por su cuenta y sin ningún control, ni de hecho ni de derecho, por parte de la Comisión. 13 Ver, entre otras, la sentencia del TJCE de 10 de septiembre de 1996, asunto C-61/94, Rec. P. I. 4006, considerando 14. 14 Como es bien sabido, esta expresión francesa tiene unas connotaciones que la hacen casi intraducible. Por ello es una de las expresiones que se han integrado en la jerga plurilingüe bruselesa. 15 'Information Technology Agreement ('ITA'), en una denominación quizá equívoca por dar a entender que el acuerdo se refiere a 'technology' cuando en realidad es un simple (pero económicamente muy importante) acuerdo de reducción de aranceles en el comercio internacional de mercancías. Desde el punto de vista jurídico, el acuerdo es muy interesante (en términos tanto de derecho internacional como de derecho comunitario) no por su contenido substantivo sino por cuestiones de forma y procedimiento. En efecto, se trata de un acuerdo que 'se coció' progresivamente en distintas fases que son difícilmente encajables en la secuencia negociación rúbrica firma conclusión definitiva. La colaboración entre la Comisión y el Consejo en todas las fases fue espléndida y constituye un verdadero ejemplo de cómo sucesivas intervenciones del Consejo no sólo no menoscabaron sino que reforzaron el papel de la Comisión como negociador a la vez que eliminaban todo tipo de suspicacias de los miembros del Consejo. Quede claro que el ITA no es propiamente 'un acuerdo OMC' aunque se negociara en el contexto de la preparación y la celebración de la Conferencia Ministerial de Singapur. 16 El párrafo relevante en la Declaración dice: 'Renovamos nuestro compromiso con el respeto de las normas sociales básicas reconocidas internacionalmente. La Organización Internacional del Trabajo (OIT) es el organismo competente para establecer estas normas y tratar de las mismas, y afirmamos nuestro apoyo al trabajo que efectúa para su promoción. Creemos que el crecimiento económico y el desarrollo impulsados por el aumento del comercio y por una liberalización adicional del mismo contribuyen a la promoción de esas normas. Rechazamos la utilización de las normas sociales con finalidades proteccionistas y estamos de acuerdo en que no debe ponerse en cuestión de ningún modo la ventaja comparativa de los países, en particular de los países en desarrollo con bajos salarios. Tomamos nota, en este respecto, de que las secretarías de la OMC y de la OIT continuarán la colaboración ya existente'. 17 El autor era representante del Servicio jurídico en la sesión del Consejo de 29 de octubre de 1996 donde se discutió esta cuestión y en alguna de sus reuniones preparatorias y posteriores. En tanto que tal, era responsable de defender la tesis que he resumido en el texto. Este hecho me impone, aun ahora, ciertos deberes de confidencialidad que me impiden ir más allá en la discusión de este interrogante. 18 Y cuya previsión utilizó y sigue utilizando buena parte de la doctrina para criticar la decisión del Tribunal. Es imposible no citar en este sentido el artículo de P. Pescatore que todavía en 1999 sigue hablando de un 'desastre programado': 'Opinion 1/94 on `Conclusion¿ of The WTO Agreement: Is there an escape from a programmed disaster', CMLR, 36, pp. 387-405, april 1999). 19 Como la única manera de avanzar en una construcción europea al servicio de los ciudadanos es atacando los problemas reales y no practicando la política del avestruz, parece indispensable plantear, mutatis mutandis, el mismo tipo de pregunta en relación con la acción internacional de la Comunidad en materia monetaria desde el momento en que ha adquirido una competencia exclusiva en este campo. 20 Quede claro que me refiero al problema de la gestión de la mixidad, no a su eliminación por la vía de la transferencia de competencias de los Estados miembros a la Comunidad, eliminación que nunca será completa, por otra parte, a no ser que se pretenda hacer desaparecer a los Estados miembros de la faz de la tierra. Esta precisión sería innecesaria si no se leyeran demasiadas declaraciones de algún máximo responsable de instituciones comunitarias confundiendo los dos problemas.

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