La participación de la Comunidad Europea y los Estados miembros en la OMC

• Author: Ramón Torrent

El objetivo del presente capítulo es contribuir a la tarea colectiva de reflexión sobre los problemas ligados a la participación de la Comunidad Europea y los 15 Estados miembros en la Organización Mundial de Comercio (OMC). En particular, pretende subrayar, a partir del análisis de tres casos concretos, la gran importancia política de ciertas cuestiones jurídicas (de substancia y de procedimiento) ligadas al tema de la distribución de competencias entre la Comunidad y los Estados miembros. Al subrayar esta importancia política, pretende también introducir en la reflexión un parámetro que habitualmente queda en un segundo término: el de la eficacia de la acción conjunta de la Comunidad y los Estados miembros. Efectivamente, las cuestiones discutidas a continuación se tratan habitualmente tan sólo desde el prisma de la coherencia (o bien se prejuzga, explícita o implícitamente, que coherencia y eficacia son la misma cosa).

La discusión se concentra en el tema de la división de competencias entre la Comunidad y los Estados miembros, sin tratar más que incidentalmente cómo se ejercen las competencias de la Comunidad (a través del juego entre Consejo y Comisión -sin olvidarse del Parlamento-) y sin tratar tampoco en qué condiciones la Comisión puede representar a los Estados miembros y negociar en su nombre.

Los casos concretos que se utilizarán son todos ellos de gran relevancia económica y/o política, y posteriores a la constitución en 1995 de la OMC: por un lado, las 'negociaciones pendientes' sobre servicios financieros y sobre servicios básicos de telecomunicación[1] y, por otro, las discusiones sobre normas sociales básicas en la perspectiva de la Conferencia Ministerial de Singapur de diciembre de 1996.

Aprovecharé también la esta oportunidad para apuntar, aunque sea de modo breve y esquemático, algunas cuestiones sobre las que querría atraer la atención de los especialistas y que o bien son bastante desconocidas o bien han recibido, en mi opinión, un tratamiento insuficiente.

1. LAS 'NEGOCIACIONES PENDIENTES' EN MATERIA DE SERVICIOS TRAS LA RONDA URUGUAY

   1.1. Generalidades

   Tras la Ronda Uruguay y la entrada en vigor del GATS, la situación no era la misma, como es bien sabido, para los distintos sectores de los servicios.

   1. Por un lado estaba 'el caso general': sectores cubiertos por el Acuerdo y las obligaciones que dimanan del mismo. Sin embargo, no todos estos sectores se encontraban en la misma situación porque,

      en cuanto a la obligación de no discriminar entre extranjeros impuesta por el artículo II del acuerdo (obligación de acordar el trato de la nación más favorecida -trato NMF-), era posible que ciertas excepciones a la misma fueran incluídas en una lista;

      y en cuanto a las obligaciones de conceder acceso al mercado y de acordar el trato nacional, éstas sólo existían, para cada sector, en la medida en que y con las limitaciones con que el sector estaba incluido en la lista de compromisos específicos propia de cada miembro de la OMC.

      Un sector que, pese a muchas afirmaciones en sentido contrario, se conforma a este caso general es el del audiovisual.

   2. Por otro, estaba el caso específico del transporte aéreo. En virtud de un anexo específico sobre el sector, quedan excluídos del ámbito de aplicación del GATS las medidas relativas a los derechos de tráfico y los servicios directamente ligados a su ejercicio (que son los temas realmente conflictivos).

   3. Por último, estaba el caso de los tres sectores con 'negociaciones pendientes': el transporte marítimo, los servicios financieros y los servicios básicos de telecomunicación[2].

      Pero tampoco aquí la situación era idéntica para los tres:

      En el caso del transporte marítimo, se fijaban en un Anexo especí-fico un plazo y un procedimiento para seguir las negociaciones sectoriales. Entretanto se suspendía la aplicación de las principales disposiciones del acuerdo (y cuando en 1996 se constató que las negociaciones pendientes no llegarían a ninguna parte, esta suspensión se hizo temporalmente indefinida).

      Los servicios financieros habían sido incorporados tanto en las listas de compromisos específicos cuanto en las listas de excepciones al artículo II (excepciones al trato NMF). Pero el segundo Anexo del GATS sobre servicios financieros y la Decisión ministerial sobre este tema permitían, al final de un periodo adicional de negociación que se acababa 6 meses después de la entrada en vigor del acuerdo (hasta el 30 de junio de 1995), modificar o retirar dichas listas de modo unilateral (sin necesidad, pues, de recurrir a los mecanismos de negociación y 'compensación' previstos en el GATS con carácter general para unas tales modificación o retirada).

      Los servicios básicos de telecomunicación quedaban plenamente cubiertos por el acuerdo (incluyendo, por tanto, el artículo II y la obligación de trato NMF impuesta por él). Pero, de hecho, este sector estaba ausente de todas las listas de compromisos específicos relativas al acceso al mercado y a la obligación del trato nacional. Siendo ello así, los miembros de la OMC lanzaban, mediante una Decisión ministerial, un proceso negociador específico que, si tenía éxito, debía conducir a una incorporación más o menos generalizada del sector en las referidas listas de compromisos específicos.

      1.2. Desde la perspectiva de la Comunidad y los Estados miembros

      Si nos concentramos en los casos de los servicios financieros y las telecomunicaciones básicas, comprobamos pues que el término 'negociaciones pendientes' cubría dos realidades distintas:

      En el caso de los servicios financieros, se requería una decisión positiva para modificar o retirar los compromisos ya aceptados en la Ronda Uruguay (e incorporados -o limitadosen las respectivas listas de compromisos y de excepciones adjuntadas al GATS por cada Miembro de la OMC). Si dicha decisión no se producía, aquellos compromisos seguían vigentes.

      En el caso de los servicios básicos de telecomunicación, se trataba de llegar a una decisión positiva para incluir ciertos compromisos relativos a ellos en las listas de cada Miembro. Si dicha decisión no se producía, las obligaciones de acceso al mercado y de trato nacional seguían sin aplicarse al sector.

      Políticamente, esta diferencia (ya modificar o retirar ya incluir) era poco relevante para la generalidad de los miembros de la OMC. En cambio, como vamos a ver a continuación y el lector perspicaz ya habrá intuido, era una diferencia decisiva desde el punto de vista de la Comunidad y los Estados miembros.

2. LAS NEGOCIACIONES PENDIENTES EN MATERIA DE SERVICIOS FINANCIEROS

   2.1. Análisis del caso

   La historia de las negociaciones pendientes en materia de servicios financieros puede encontrarse en distintos lugares. La versión 'oficial' es, en esquema, la siguiente:

   Durante el periodo comprendido entre el 1 de enero y el 30 de junio de 1995 (extendido luego hasta finales de julio) se desarrollan las negociaciones previstas en la Decisión sobre servicios financieros incluida en el Acta Final de la Ronda Uruguay. En el transcurso de las mismas, muchos miembros de la OMC, entre ellos la Comunidad y los Estados miembros, mantienen y 'mejoran' (es decir, aumentan) los compromisos de liberalización que ya figuraban en sus listas.

   Pero Estados Unidos considera que el resultado de estas negociaciones no es suficientemente satisfactorio. La posición de Estdos Unidos hace surgir el riesgo de que las negociaciones vayan de mal en peor (porque los distintos miembros de la OMC podrían reaccionar no sólo no confirmando las 'mejoras' anunciadas sino incluso reduciendo el contenido de -y, en el límite, retirandosus listas de compromisos, o bien introduciendo excepciones generalizadas a la obligación NMF). Existe, pues, un riesgo de fracaso completo.

   Ante este riesgo, la 'Unión Europea' (es decir, la Comunidad y los Estados miembros) toman la iniciativa proponiendo una vía de avance: confirmar las listas 'mejoradas', si bien manteniendo abiertas las negociaciones y fijando un 'rendez-vous' futuro (del 1 de noviembre al 30 de diciembre de 1997) para evaluar la situación. En este periodo de dos meses sería posible, de nuevo, modificar o retirar las listas. Otros miembros de la OMC se suman a esta iniciativa, que queda jurídicamente plasmada en el segundo Protocolo y la segunda Decisión sobre servicios financieros.

   De hecho, esta iniciativa otorgaba en cierto modo a Estados Unidos una condición de 'free rider', al menos de manera transitoria. En efecto, Estados Unidos se convertía en beneficiario de los incrementos de liberalización introducidos en las listas 'mejoradas' de otros miembros de la OMC sin haber introducido, de momento, ninguna mejora en la suya.

   Al final, la estrategia de 'la Unión Europea' tuvo éxito porque al término del nuevo periodo pudo llegarse a un resultado fructífero de las negociaciones con nuevas 'mejoras' en las listas de los distintos miembros, incluido Estados Unidos (resultado que se plasmó en el quinto Protocolo al GATS de diciembre de 1997).

   Esta versión dice grosso modo la verdad pero no toda la verdad. En particular, no explica de manera adecuada cuál era la posición de la Comunidad y los Estados miembros. Completémosla, pues, en este punto.

   Recordemos ante todo que las listas de compromisos específicos (y las listas de excepciones) adjuntadas al GATS por los distintos miembros de la OMC formaban parte integrante del acuerdo y habían entrado en vigor juntamente con él. Estas listas cubrían el sector de los servicios financieros. Cierto es que el Anexo y la Decisión sobre servicios financieros permitía, y sólo durante un cierto periodo, modificar o retirar estas listas. Pero al término de dicho periodo, si no se producía esa modificación o retirada, las obligaciones en principio aceptadas se hacían definitivas.

   La Comunidad y los Estados miembros habían elaborado una lista conjunta (una lista 'a 16'). En principio, esta lista había de ser modificada o retirada también conjuntamente por una decisión 'a 16'...