La participación en la evaluación de impacto ambiental. Dogma y realidad

Autor:Agustín García Ureta
Páginas:117-156
 
ÍNDICE
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I Introducción: la participación ciudadana en la EIA

Treinta años después de la aprobación de la Directiva europea 337/85 por la que se pone en marcha el uso de la evaluación de impacto ambiental como técnica preventiva de control ambiental y más de dos décadas después de la aprobación del Convenio de Aarhus permiten hacer un examen pausado sobre la participación en los procedimientos ambientales y, muy signifi-cativamente, en la evaluación de impacto ambiental. El Convenio de Aarhus fue un punto de encuentro entre la competencia técnica y la participación pública en la definición de las políticas ambientales en un proceso de enriquecimiento mutuo. «El público puede estar desinformado de los factores científicos y económicos, pero los tecnócratas pueden estar desinformados o desinteresados sobre las opiniones de los ciudadanos corrientes»1.

Reforzar la corresponsabilización del público a través de la permeabilización a la ciudadanía de la información relevante en la toma de decisiones estarían en la base de la filosofía de Aarhus. Como indica GARCÍA URETA «la idea de la que parte el Convenio es que la participación no se puede congelar en un momento temporal. El papel del ciudadano no puede reducirse a la posibilidad de expresar el propio punto de vista en un determinado momento de un procedimiento. La insuficiencia de esta visión estrecha de la participación se demuestra notablemente en los procedimientos administrativos complejos, porque en ellos no se trata de defender posiciones jurídicas fijas, y como tales aislables, sino de aclarar estructuras amplias de intereses»2.

La participación del público puede mejorar la calidad de las decisiones ambientales al tomar en consideración una mayor variedad de aportaciones de información, si bien al mismo tiempo la calidad de las decisiones depende de forma clara de la naturaleza del procedimiento con las que se efectúen esas aportaciones del público3. Un dato que es significativo al respecto es que alrededor del 12 por 100 de las infracciones del Derecho comunitario

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ambiental se corresponden con infracciones de la normativa de evaluación de impacto ambiental y dentro de ellas los problemas de participación de forma singular tienen un peso substancial4.

La normativa comunitaria de evaluación de impacto ambiental ha evolucionado en la dirección de abrir vías de participación más amplias que se concretan en las consultas iniciales para la especificación del proyecto («scoping») y en la inclusión de ejemplos sobre fórmulas de participación adecuadas5. No obstante, el respeto al principio de autonomía institucional6 hace que las Directivas comunitarias no establezcan el modo concreto de vehiculizar esa participación sino los objetivos de información que se persiguen7. Sistemas como los «hearing» —audiencias públicas presenciales y no restringidas a los conceptuados como interesados, propios de los países anglosajones o de otros ámbitos como el brasileño— no se establecen, por tanto, como una obligación para los Estados miembros pero se apuntan como una vía posible de garantizar la participación. También se puede hacer mención a figuras usadas en otros ordenamientos como el commissaire enquêteur francés8, figura de extracción ciudadana encargada de vehiculizar las enquêtes publiques (publicidad, formalización, discusión) y también de aportar un informe valorativo de las posiciones mantenidas en este proceso participativo. Los federal advisory committees que en Estados Unidos institucionalizan la participación ambiental9. O incluso

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en la participación judicial a través de figuras como el amicus curiae del mundo anglosajón por el que terceros ajenos a un litigio pueden ofrecer su opinión experta frente a algún punto de derecho u otro aspecto relacionado para colaborar con el tribunal en la resolución de la materia objeto del proceso.

La Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluación Ambiental (LEA)10

fija como un principio (art. 2) la participación pública. La nueva Ley de 2013 parece ser, en todo caso, menos enfática con respecto al papel de la participación pública por lo que conviene analizar si aún es pertinente afir-mar que «la evaluación de impacto ambiental no es evaluación de impacto ambiental sin consulta y participación»11. Así, la mención que ahora figura en la exposición de motivos está significativamente referida a la regulación de la confidencialidad de datos, en contraste con la del Real Decreto legislativo de 2008 que aludía al «carácter participativo de esta institución jurídica». También se aprecian en la LEA otros signos de retroceso en la participación ambiental que conviene analizar en detalle para determinar en que medida podemos estar desandando los avances participativos comenzados hacia el inicio de este nuevo siglo.

Este estudio aborda los sujetos y formas en que los procedimientos de evaluación de impacto ambiental se abren, bien a la participación general o bien a determinadas personas públicas o privadas. También se pretenden abordar las cuestiones en que esta participación aún presenta limitaciones —se hace más dogma, que realidad—, tanto por la introducción de requisitos limitativos, como por una interpretación de esta exclusivamente formalista o procedimental. Creemos que la ritualización de la participación, sin que se traduzca en una verdadera integración de las aportaciones del público en las decisiones administrativas, es uno de los grandes problemas que debería haber abordado la reforma normativa en materia de evaluación de impacto y que no ha sido objeto de mejoras, o incluso ha experimentado retrocesos. Sin una apuesta decidida en la dotación de medios humanos y el diseño de nuevas fórmulas y herramientas de participación podrá acabar siendo una quimera procedimental.

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II Dos tipos de sujetos para diferentes grados de participación: personas interesadas y público

La definición de los sujetos que van a poder participar en los procedimientos de evaluación de impacto ambiental sigue en la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental (LEA) la línea marcada por la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente de diferenciar dos categorías, público e interesados, y dentro de esta última realizar una «apertura controlada» a la defensa de intereses colectivos.

El art. 5.1.2 de la ley delimita dos tipos de sujetos: «público» y «personas interesadas». La definición de público es una definición negativa ya que comprendería a «cualquier persona física o jurídica, así como sus asociaciones, organizaciones o grupos, constituidos con arreglo a la normativa que les sea de aplicación que no reúnan los requisitos para ser considerados como personas interesadas» (la cursiva es nuestra).

Por su parte son «personas interesadas» aquellas que lo sean de acuerdo con la legislación básica de procedimiento administrativo (la ley citaba el art. 31 de la Ley 30/1992, que ahora será sustituido por el art. 4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Publicas) y, también las personas jurídicas sin ánimo de lucro a las que había atribuido esa condición la Ley 27/2006 de 18 de julio, de acceso a la información, de participación publica y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, con los requisitos, limitativos, por ella previstos.

Para la defensa de intereses colectivos recordemos que solo se consideraban interesadas a las entidades sin ánimo de lucro con personalidad jurídica en las que concurrieran además requisitos de especialidad sectorial, continuidad temporal y coincidencia territorial con el proyecto evaluado con todas las barreras que esto puede suponer.

i) Que tengan, entre los fines acreditados en sus estatutos la protección del medio ambiente en general o la de alguno de sus elementos en particular, y que tales fines puedan resultar afectados por la evaluación ambiental. ii) Que lleven, al menos, dos años legalmente constituidas y vengan ejerciendo, de modo activo, las actividades necesarias para alcanzar los fines previstos en sus estatutos. iii) Que según sus estatutos, desarrollen su actividad en un ámbito territorial que resulte afectado por el plan, programa o proyecto que deba...

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