Un terreno permeable a las transformaciones contempladas: las normas sociales de armonización
| Author | Javier Gárate Castro |
| Profession | Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, Universidad de Santiago de Compostela |
| Pages | 30-78 |
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A pesar de las referencias con que cuenta en el derecho originario87, ningún precepto se ocupa de precisar qué es la armonización que aquél contempla. Con todo, arroja luz sobre su sentido o significado su asociación, ya en ese mismo derecho originario, a la idea de aproximación de legislaciones nacionales88 o, con mayor concreción, de las “disposiciones legales, reglamentarias y administrativas”89 o, sin más, “disposiciones legales y reglamentarias” de los Estados miembros90. En el ámbito de la mencionada asociación se llega a la sustitución del término aproximación por el de armonización91 o a pasar a hacer referencia a esta última después de comenzar haciendo referencia a la primera92. Asimismo, se apunta, en el específico campo de lo social (art. 117 TCEE, art. 136 TCE; art. 151 TFUE), la existencia de una relación entre esa aproximación de legislaciones (de “disposiciones legales, reglamentarias y administrativas”) y la “armonización de los sistemas sociales” correspondientes a ellas, ésta última concebida como una consecuencia natural o espontánea del funcionamiento del mercado interior (con anterioridad mercado común) a apoyar, si tal funcionamiento no bastase, por medio de las acciones comunitarias de aproximación de legislaciones93. En fin, ambos términos (armonización y aproximación) figuran expresamente relacionados, en los preceptos del derecho originario que se ocupan con carácter general del asunto, con la idea
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de superación de una “divergencia” entre legislaciones nacionales causante de una “distorsión” competitiva a eliminar por su repercusión negativa sobre el funcionamiento del mercado interior94.
De todo lo anterior se obtienen elementos de gran utilidad para conocer en qué consiste la armonización considerada. Constituye una modalidad de inter-vención de la Unión concebida, igual que la unificación normativa ya examinada, a la vista de la necesidad de actuar en un espacio caracterizado por la presencia de una pluralidad de ordenamientos jurídicos estatales que acusan entre sí diversidades de desigual intensidad. La diferencia reside en que la armonización no persigue el establecimiento de un derecho único procedente de la Unión y de aplicación válida e igual en los Estados miembros. La finalidad es, si se quiere, más modesta y, por lo tanto, cuenta con menos limitaciones que las que acompañan a la creación de un derecho único. Se trata de procurar mediante el empleo de instrumentos apropiados, entre los que figuran los de naturaleza normativa, que las reglas nacionales, aun siendo distintas, resulten equivalentes en los derechos, obligaciones, facultades y cargas que deriven de su aplicación95 o, en otras palabras, produzcan resultados equivalentes hasta el punto de permitir la consecución de un objetivo común marcado por la Unión y que incluye, por lo general, en mayor o menor medida, aunque no aparezca en un primer plano, la supresión de ventajas competitivas indeseadas. Esto comporta la eliminación, en las reglas nacionales, de aquellas disparidades que supongan un obstáculo para la referida consecución; sólo se toleran las compatibles con ella. Ni que decir tiene que las normas armonizadas pertenecen a las legislaciones de los Estados miembros. Aun en los casos en que los instrumentos de armonización de la Unión comporten la adopción de actos norma-tivos, éstos no pasan a aplicarse en los Estados miembros en sustitución o ante
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la falta de normas sobre la materia en sus respectivas legislaciones. En suma, la armonización es cosa de dos partes; supone una colaboración entre la Unión y los Estados miembros; la primera fija determinados objetivos comunes y los segundos proceden a adaptar a ellos sus normas nacionales eligiendo los medios que juzguen apropiados.
No es preciso profundizar demasiado en el estudio de esta armonización para descubrir notas que la caracterizan, como son, sin ánimo de agotar el asunto, las que a continuación expongo.
Desde la perspectiva del Derecho social de la Unión Europea, la armonización legislativa o por aproximación de las legislaciones nacionales constituye, hasta la fecha, la más relevante, difundida y amplia modalidad de intervención de la Unión conducente a la producción de normas (creación de derecho) en el ámbito del ejercicio de sus competencias en materia social. Ello es así tanto por el número de las disposiciones adoptadas como por la diversidad e interés de los asuntos sometidos a la acción de éstas, cuyo examen da cabal cuenta de la máxima importancia de dicha armonización en orden a la entidad o peso que corresponde a aquel Derecho social de acuerdo con sus objetivos, que marcan la orientación de las intervenciones que dan lugar a los contenidos que lo componen y son bien distintos de los objetivos perseguidos por los ordenamientos laborales nacionales, pues miran al funcionamiento del mercado único96.
Cosa distinta es que, a pesar de esa importancia y del expresado criterio de valoración, quepa apreciar que la armonización contemplada es parcial, caren-
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te de sistema, no uniforme o continuada en el tiempo, de resultados no siempre satisfactorios, sujetos en su origen a grandes y graves limitaciones técnicas y políticas, así como dispares, irregulares o asimétricos según los asuntos afectados o tratados. Insisto en que tales calificaciones se hacen reparando en cómo debería ser el Derecho social de la Unión Europea desde el punto de vista funcional. No son fruto de una valoración de la armonización a la luz de los objetivos y amplios y acabados contenidos presentes en los ordenamientos laborales de buena parte de los Estados miembros, entre los que figura el nuestro. Esa valoración no es la apropiada para juzgar la armonización ni el propio Derecho social de la Unión Europea97. Aquellas calificaciones, a las que no se les debe atribuir el sentido de minusvalorar la armonización, se producen al comprobar que ésta, además de proyectarse sólo sobre determinadas materias relacionadas con las relaciones laborales y de seguridad social, deja sin tratar aspectos de tales materias; no ha fructificado en otras en las que también es posible; no siempre responde al grado deseable de equivalencia que debería alcanzarse entre las legislaciones nacionales (por ejemplo, por el excesivo carácter mínimo de las disposiciones de la correspondiente directiva); requiere para su efectividad, en ocasiones, reducir o suavizar mucho la intensidad de las obligaciones impuestas a los Estados miembros (por ejemplo, introduciendo abundantes modulaciones o excepciones del estilo de las contenidas, típicamente, en la Directiva 2003/88/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 4 de noviembre de 2003, relativa a determinados aspectos de la ordenación del tiempo de trabajo); se vale de actos normativos que figuran sometidos a un procedimiento que dificulta de forma muy importante su adopción, la cual, además, está condicionada por los principios de subsidiariedad y proporcionalidad; a pesar de que la relación descubierta entre los asuntos de unas acciones en comparación con los de otras permita doctrinal-mente clasificarlas por grupos98, no sigue un hilo conductor común que vertebre todas y cada una de las aludidas acciones, etc.
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Contribuyen a ello, sin duda, la propia gran complejidad de cada uno de los ordenamientos laborales nacionales a armonizar y sus fuertes señas de identidad tanto en el plano de las relaciones individuales como colectivas, que explican las igualmente fuertes disparidades que acusan aquéllos entre sí. Tales disparidades, aunque justifican la acción armonizadora, también la hacen más difícil desde el punto de vista técnico, de búsqueda de soluciones armonizadoras viables y efectivas en el conjunto de las legislaciones nacionales; y político, de consecución del apoyo preciso para la conclusión con éxito del proceso que lleve a la adopción del acto de armonización99. Por si ya...
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