La PESC nella prospettiva del Trattato di revisione

AuthorPaola Puoti
PositionAssociato di Diritto internazionale nell’Università degli studi "G. d’Annunzio" di Chieti-Pescara; docente di Diritto dell’Unione europea nell’Università telematica "Leonardo da Vinci"
Pages539-574

    Avvertenza: la numerazione degli articoli dei futuri Trattato sull’Unione europea (d’ora in poi TUE) e Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (d’ora in poi TFUE), e che sono gli attuali Trattati che istituiscono l’Unione europea e la Comunità europea (TUE e TCE) si riferisce a quella contenuta nel Trattato di Lisbona pubblicato in GUUE L 306, del 17 dicembre 2007. Tale numerazione non corrisponde a quella che effettivamente sarà propria delle disposizioni contenute nei testi consolidati dei due Trattati, ai sensi dell’art. 5 del Trattato di Lisbona che dispone: “1. Agli articoli, alle sezioni, ai capi, ai titoli e alle parti del TUE e del TCE come modificati dal presente Trattato, si applica la nuova numerazione indicata nelle tabelle di corrispondenza contenute nell’allegato del presente trattato e che ne costituisce parte integrante”.

    Di conseguenza sarà cura dell’autrice indicare di volta in volta in nota le corrispondenze tra i numeri degli articoli del Trattato di Lisbona e quelli indicati nella tabella del predetto allegato.

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@1. Profili introduttivi e oggetto del lavoro

1. Finalmente è possibile oggi riferirsi all’Unione europea come ad un soggetto politico sulla scena internazionale distinto dai suoi Stati membri, e considerarla non solo quale protagonista di una vera e propria politica di sicurezza e difesa comune, che sarà anche alleanza difensiva quando sarà operativa la clausola di solidarietà militare introdotta già dal Trattato costituzionale e confermata da quello attuale di revisione, ma anche quale perno di un sistema di sicurezza collettiva regionale che va ad affiancarsi a quelle organizzazioni internazionali, quali l’Organizzazione delle Nazioni Unite (ONU), l’Organizzazione per la sicurezza e la cooperazione in Europa (OSCE), l’Organizzazione per il Trattato dell’Atlantico del Nord (NATO) che perseguono scopi di mantenimento della pace e della sicurezza nel mondo.

La politica estera e di sicurezza comune (d’ora in poi PESC), nata a Maastricht nel 1992, è poi affiancata, prima timidamente, quindi in modo sempre più aperto e deciso, da una politica estera di sicurezza e di difesa (d’ora inPage 540 poi PESD) che vede la luce con il Trattato di Amsterdam – che inserisce le c.d. missioni Petersberg – e poi dal Trattato di Nizza che era riuscito ad introdurre nella PESC il concetto di cooperazione rafforzata, escludendone però il settore della difesa e delle azioni con implicazioni militari. Il grande progresso della PESC, ma soprattutto di una vera e propria politica di sicurezza e difesa comune, è opera soprattutto del Trattato del 2004, che finalmente afferma la personalità giuridica dell’UE dandole un unico volto verso l’esterno con l’istituzione di una vera e propria figura costituzionale, il MAE (Ministro degli affari esteri), e di un principio di servizio diplomatico dell’Unione da affiancare a quello degli Stati membri.

In uno spirito veramente costituzionale di avvio verso una forma di federalismo europeo, finalmente l’UE si sarebbe presentata come unico attore sulla scena internazionale, dove spesso si raccolgono voci critiche sull’impossibilità di individuare il giusto interlocutore nel complesso gioco della ripartizione delle competenze tra Stati membri CE ed UE, anche sul piano delle relazioni esterne e della politica estera, che caratterizza oggi il sistema UE/CE.

La mancata ratifica del Trattato costituzionale potrebbe indurre a pensare come ad una soluzione di basso profilo l’attuale Trattato di Lisbona di riforma dei Trattati firmato il 13 dicembre 20071. Nella sostanza tuttavia, le importanti novità che già avevano caratterizzato il Trattato costituzionale, come appunto il riconoscimento della personalità giuridica dell’Unione, cui si accompagna l’istituzione dell’UE e la scomparsa per incorporazione della CE, restano nel nuovo testo.

Il venir meno della figura del Ministro degli affari esteri, nel testo del Trattato di revisione del 2007, non deve tuttavia ingannare, poiché il Trattato di riforma mantiene molte, se non tutte, le novità che il Trattato di Roma del 2004 conteneva in materia di PESC, risultando spogliato solo degli aspetti più squisitamente formali della natura “costituzionale” del suo predecessore. Infatti, scompare dal testo del 2007 ogni riferimento ai simboli dell’Unione, quali l’inno, la bandiera, il motto, la denominazione formale degli atti giuridici (legge europea), e, per l’appunto, la previsione di un MAE. Proprio in relazione alla PESC, il Trattato sull’Unione europea si arricchisce di nuove importanti acquisizioni per il processo d’integrazione politica di un’Europa allargata, quali una figura unica di interlocutore esterno nell’Alto Rappresentante PESC, che ora riunisce in sé i due incarichi attualmente ricoperti da Solana (PESC) e dalla Ferrero Waldner (attuale commissario per le relazioni esterne della CE), la possibilità per l’UE di concludere in prima persona accordi internazionali in materia PESC e di avviare diverse forme di cooperazione rafforzata nel settore militare, che a Nizza erano state escluse. È consacrata nel testo l’ex PESD ora ridenomi-Page 541nata Politica di sicurezza e di difesa comune (PSDC) che costituisce la più importante novità del Trattato di riforma, ma che già era prevista nel testo del Trattato costituzionale. È estesa la gamma di missioni che l’UE può intraprendere autonomamente. È finalmente inserita una clausola di solidarietà militare, che dovrebbe rendere ormai quasi del tutto inutile il mantenimento in vita dell’Unione dell’Europa Occidentale.

L’attuale Trattato di riforma innova quindi in modo importante il settore della politica estera e di difesa europea. Le innovazioni sono in parte consolidamento di prassi già avviate dopo l’entrata in vigore delle modifiche di Nizza, in parte riprendono nella sostanza, anche se non nella forma, le innovazioni introdotte dal Trattato del 2004. Si tratta in ogni caso di innovazioni di estremo interesse che vanno attentamente studiate e valutate.

Oggetto di questo lavoro sono le competenze dell’UE in materia di azione esterna a seguito della presunta abolizione della struttura a pilastri; la collocazione della politica estera e di difesa nel processo d’integrazione europea e la maggiore coerenza dell’azione esterna dell’UE; il ruolo dell’Alto rappresentante quale figura fondamentale nella garanzia di coerenza, quale vero e proprio Ministro degli affari esteri, e l’istituzione del servizio esterno come embrione di un futuro Ministero degli affari esteri dell’UE. Ci occuperemo poi dell’importanza della nuova PSDC e del ruolo fondamentale delle disposizioni sulla flessibilità nel settore della difesa assicurate soprattutto dall’istituto della cooperazione permanente strutturata. Infine, verificheremo le prospettive di un ruolo dell’UE quale soggetto che condivide la responsabilità del mantenimento della pace e della sicurezza internazionali, ponendosi come sistema regionale di sicurezza collettiva ben coordinato con la NATO, l’ONU e l’OSCE.

@2. Le competenze dell’UE in materia di azione esterna a seguito della presunta abolizione della struttura a pilastri

2. Secondo i primi commenti sul Trattato di riforma si afferma che uno dei suoi aspetti positivi riguarda la maggiore credibilità esterna dell’UE, ovvero la possibilità di identificare l’Unione come unico attore sulla scena internazionale, quale risultato di molteplici innovazioni quali, tra l’altro, l’eliminazione della struttura a pilastri creata da Maastricht, che ha potuto portare anche al riconoscimento di una personalità giuridica all’Unione e alla sua successione alla CE2.

Leggendo attentamente il testo dei due Trattati, l’attuale TUE e il TCE rinominato Trattato sul funzionamento dell’UE, (d’ora in poi TFUE) che per espressa disposizione hanno lo stesso valore giuridico3, mi sembra tuttavia che di una vera e propria “unità di struttura” non si possa ancora parlare, per il diverso posto che la politica estera e di difesa occupa nell’economia dei Trattati rispetto agli altri settori di competenza dell’UE: quello “comunitario” secondo l’acce-Page 542zione corrente e quello costituito dall’attuale terzo pilastro. Questi ultimi due, infatti, figurano ora, nel Trattato di revisione, quali settori oggetto delle disposizioni dedicate alle competenze legislative rispettive di Unione e Stati membri, mentre del tutto assente risulta la PESC quale settore oggetto di competenze legislative.

In sostanza il Trattato di riforma produce l’assorbimento del terzo pilastro nel processo d’integrazione europea, assoggettandolo al cosiddetto metodo comunitario, che oggi si potrebbe rinominare metodo di integrazione giuridica, anche nei suoi aspetti penali (sinora oggetto di cooperazione intergovernativa) nell’unico titolo IV del TFUE dedicato allo “Spazio europeo di libertà, sicurezza e giustizia4. Di conseguenza il TFUE riconosce alle Istituzioni, entro i limiti ben precisati delle competenze loro attribuite, il potere di adottare atti legislativi in questo settore.

Il settore della politica estera e di difesa resta invece confinato, quanto alla sua disciplina, nel TUE, e non può quindi essere oggetto d’integrazione giuridica perché non può essere disciplinato con atti legislativi, come risulta da diverse disposizioni di quest’ultimo accordo:

- l’art. 9B TUE del 20075 dispone che il Consiglio europeo, cui spettano le maggiori decisioni in questo ambito, “non esercita funzioni legislative”;

- l’art. 9C TUE del 20076, nel suo par. 8 prevede che il Consiglio dei ministri si riunisca in sessioni suddivise in due parti, a seconda che debba adottare atti secondo le procedure legislative o relative ad attività non legislative;

- l’art. 11 TUE del 20077 al suo primo paragrafo sottopone la PESC a norme e procedure specifiche, disponendo che le decisioni siano adottate dal Consiglio europeo e dal Consiglio, i quali deliberano all’unanimità escludendo però l’adozione di atti legislativi;

- l’articolo 15 ter TUE...

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