Poder tributario autonómico y Derecho de la Unión Europea. Consecuencias de un federalismo fiscal inacabado

• Date: 01 October 2017

VIOLETA RUIZ ALMENDRAL

Profesora Titular de Derecho Financiero y Tributario

Universidad Carlos III de Madrid

Desde 2011 en servicios especiales como

Letrada del Tribunal Constitucional

Revista Española de Derecho Europeo 64

Octubre – Diciembre 2017

Págs. 25 - 76

PODER TRIBUTARIO AUTONÓMICO Y DERECHO

DE LA UNIÓN EUROPEA: CONSECUENCIAS DE UN

FEDERALISMO FISCAL INACABADO

SUMARIO: I. INTRODUCCIÓN: LA CONSTITUCIÓN ECONÓMICA EUROPEA Y EL FEDERALISMO FISCAL. II. LA

UNIÓN ADUANERA Y LA PROHIBICIÓN DE FRACCIONAR EL MERCADO INTERIOR. III. LOS LÍMITES

A LOS IMPUESTOS INDIRECTOS: ARMONIZACIÓN FISCAL Y MERCADO INTERIOR. 1. El marco

jurídico de la armonización y los límites al establecimiento y regulación de impuestos indirectos. 2.

Medidas autonómicas problemáticas desde la perspectiva de la armonización scal. IV. EL IMPACTO

(CRECIENTE) EN LA IMPOSICIÓN DIRECTA: PRINCIPIO DE NO DISCRIMINACIÓN, LIBERTADES

COMUNITARIAS Y RÉGIMEN DE AYUDAS DE ESTADO. 1. El principio de no discriminación en la UE,

las libertades fundamentales y el régimen de Ayudas de Estado: su difícil aplicación en distintos nive-

les de gobierno. 2. Algunas medidas problemáticas en impuestos propios: el régimen de exenciones

en los impuestos sobre depósitos bancarios y sobre grandes establecimientos comerciales. 3. Algunas

medidas problemáticas en impuestos cedidos (impuesto sobre la renta de las personas físicas e im-

puesto sobre sucesiones y donaciones). V. CONCLUSIONES. VI. BIBLIOGRAFÍA.

RESUMEN: Las normas del Derecho de la Unión

Europea suponen límites, directos e indirectos,

al desarrollo del poder tributario de los Estados

miembros, lo que afecta por igual a los entes sub-

centrales. Estos límites están a su vez en proceso

de transformación, por lo que no siempre es fácil

conocer de antemano el alcance real de este mar-

co jurídico.Las Comunidades Autónomas tienen

ABSTRACT: European Union Law imposes di-

rect and indirect limitations to Member States’

taxing powers. This affects regional entities as

well. Such limitations are in constant change and

expansion, so that it is not always easy to fully

grasp their extent beforehand.In Spain, Autono-

mous Communities have constitutionally gua-

ranteed taxing powers. However, because most

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REDE 2017 • 64

constitucionalmente reconocida la competencia

para establecer tributos, que sin embargo es más

teórica que real porque el espacio scal está ocu-

pado fundamentalmente por tributos del Estado y

los entes locales. Desde 1997 algunas reformas han

intentado otorgar mayor margen normativo sobre

la materia tributaria. Sin embargo, el sistema se ha

construido de espaldas al Derecho de la Unión Eu-

ropea. Muchas medidas autonómicas son claramen-

te contrarias al marco jurídico comunitario, lo que

sin embargo no ha provocado reacción coordina-

dora alguna.Dada la conuencia de muchas de las

reglas comunitarias de relevancia para la materia

tributaria y los límites derivados de la Constitución

española, sería posible avanzar en una mayor coor-

dinación que no supusiera una disminución de la

autonomía nanciera y que de hecho incrementara

la corresponsabilidad scal, esencial si la estabili-

dad presupuestaria ha de ser auténticamente ecaz.

of the tax room has already been occupied by the

Centre, such taxing powers are mostly theoretical.

This is why, since 1997, a series of legal reforms have

transformed some of the Centre’s taxes by turning

them into shared taxes. This tax decentralization

reform has been designed largely ignoring EU law.

Some measures established by Autonomous Com-

munities are clearly contrary to EU law, which has

however not prompted any coordination measure.

Some of the EU Law principles that limit taxation

power can be equivalent to internal limits, such as

the ability to pay principle. It is thus feasible to cons-

true an enhanced coordination system that would

not diminish the Communities’ tax autonomy. This is

essential in order for budgetary stability to be fully

effective.

PALABRAS CLAVE: Federalismo scal - armoniza-

ción scal - discriminación - libertades fundamen-

tales - Ayudas de Estado

KEYWORDS: Fiscal federalism - tax harmonization -

discrimination - fundamental freedoms - Aids of

State

Fecha de recepción: 28/07/2017

Fecha de aceptación: 14/10/2017

I. INTRODUCCIÓN: LA CONSTITUCIÓN ECONÓMICA EUROPEA Y EL FEDERALISMO

FISCAL

1. La gran recesión ha hecho aflorar viejos problemas del federalismo fiscal espa-

ñol1, cuyo diseño deliberadamente abierto habría permitido una mayor descentralización

efectiva del poder tributario. En la práctica, el sistema de financiación autonómica ha

logrado un incremento de la autonomía financiera menor al esperado, pues los ingresos

autonómicos siguen siendo, de forma mayoritaria, directa o indirectamente, ingresos

dependientes del Estado2.

1. Españ a no es jurídicamente un E stado federal, pero es común en la literatura especializada

hacer referencia al «feder alismo fiscal», para refer irse al reparto de competencias en mater ia de

gastos e ingres os, adoptando la terminología anglosajona de quiene s se han ocupado mayorita-

riamente de estas cuestiones. Son, entre otros, de referencia los trabajos de OATE S, W. E.: «An

Essay on Fiscal Federalism», en Journal of Economic Literature. Vol. XX XVII, september 1999;

así como su trabajo poster ior, en el que se hace ya referencia a los postulados del federalismo

fiscal en la parte de los ingre sos en conexión con las nor mas de estabil idad presupuestar ia

(gasto): «Toward a Second-Generation Theor y of Fiscal Federal ism». International Tax and Pu-

blic Finance, 12/2005, pp. 349 y ss. En España véase, tempramente: CA STELLS, A .: Hacienda

autonómica: una perspectiva de fede ralismo fiscal. Barcelona, Ar iel, 1988.

2. Esto es así si se dejan de computar, entre sus ingre sos tributar ios, los impuestos cedidos sin

potestades normat ivas (como el IVA).

27PODER TRIBUTARIO AUTONÓMICO Y DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA...

Las reformas acometidas en 1997, 2001 y 2009 para atribuir e incrementar las ca-

pacidades normativas en impuestos cedidos, no han supuesto en líneas generales una

mayor corresponsabilidad fiscal, teniendo en cuenta que de forma mayoritaria se han

empleado para reducir la presión fiscal en tributos como el impuesto sobre sucesiones y

donaciones (ISD) y el impuesto sobre el patrimonio, así como, en el caso del impuesto

sobre la renta de las personas físicas (IRPF), y fundamentalmente antes de la crisis, para

establecer numerosas deducciones en la cuota, de bajo impacto recaudatorio, y con un

efecto en muchos casos puramente cosmético.

Los tributos propios representan menos del 2 por cien de la recaudación neta de las

Comunidades Autónomas, una cuantía exigua que contrasta con la gran conflictividad

que se ha venido derivando de su establecimiento, si se atiende a las muchas sentencias

dictadas por el Tribunal Constitucional3.

Las reformas derivadas de la estabilidad presupuestaria, que podrían haber pro-

piciado una mayor corresponsabilidad fiscal, han supuesto de hecho lo contrario, al

pivotar mucho más sobre sistemas de garantía de endeudamiento y control del gasto,

realizados desde el Estado central, lo que de hecho ha incrementado (aún más) la depen-

dencia financiera de las Comunidades Autónomas4.

2. Pese al escaso impacto recaudatorio del ejercicio de potestades normativas auto-

nómicas en materia tributaria, son muchas las medidas autonómicas que podrían resul-

tar contradictorias con el Derecho de la Unión Europea. Esto no se debe sólo a que el

proceso de descentralización tributaria seguido en España se haya construido, al menos

en ocasiones, de espaldas al Derecho de la Unión Europea, sino porque este mismo mar-

co jurídico europeo está en proceso de evolución.

3. Considerando sólo casos recientes, los bloque s fundamentales sobre lo que las Comunidades

Autónomas han orientado sus tributos propios son los impuestos sobre el ag ua con distintas

denominaciones y estr ucturas, los impuestos sobre el juego, categorías que han sido pacíficas

desde el punto de vista const itucional, circunscribiéndose la conf lictiv idad a los impuestos

restantes. Sin án imo de exhaustividad, el impuesto sobr e Grandes Establecimientos Comercia-

les de Cataluña (STC 122/2012, de 5 de junio), el impuesto sobre Grandes Est ablecimientos

Comerciales de Ast urias (STC 197/2012, de 6 de noviembre); el impuesto sobre los Grandes

Establecimientos Comerciales de Navarra (STC 208/2012, de 14 de noviembre), y de Astu-

rias (STC 53/2014); el impuesto extremeño sobre depósitos de las entidade s de crédito [STC

210/2012, de 14 de nov iembre (RTC 2012, 210)]; el canon del agua establecido por la L ey del

Parlamento Vasco 1/2006, de 23 de junio, de aguas (STC 87/2013, de 23 de abril; el impuesto

aragonés sobre el daño med ioambiental causado por las grandes á reas de venta [STC 96/2013,

de 23 de abril de 2013 (RTC 2013, 96)], o los impuestos sobre instalaciones que incidan en el

medio ambiente [entre otras, SS TC 60/2013, de 13 de marzo (RTC 2013, 60); 196/2012, de 31

de octubre (RTC 2012, 196)].

4. Hemos cr iticado esta descone xión de la estabilidad presupuestar ia con la corresponsabilidad

fiscal en CUE NCA, A.; RUIZ ALMENDR AL, V.: «La transparencia en la normativa de estabilidad

presupuestari a». Presupuesto y Gasto P úblico. Número 73/2013, pp. 149-162; y «Estabilidad

presupuestari a en las Comunidades Autónomas: más allá de la refor ma de la Constitución».

Cuadernos de In formación Económica, número 241, julio/agosto 2014, pp. 35-44.