Posibilidades y límites de la armonización del Derecho Penal Nacional tras Comisión v. Consejo (Comentario a la STJCE, Asunto C-176/03, de 13-9-2005)

AuthorProf. Dr. Adán Nieto Martín
ProfessionProfesor Titular de Derecho penal Instituto de Derecho penal europeo e internacional - Universidad de Castilla la Mancha
Pages189-203

    Trabajo publicado originalmente en la Revista Española de Derecho Europeo.


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I

En el desarrollo de lo que ya se puede llamar sistema europeo de derecho penal1 han existido dos grandes hitos. En el "primer pilar" lo fue sin duda la conocida sentencia del maíz griego2, cuya importancia, más que en la doctrina que se establecía, radicó en su alto valor político, en cuanto que marcó una nueva fase en lo que concierne a la preocupación de la Unión Europea por el derecho penal. La obra legislativa concerniente a la protección de los intereses financieros3 o Proyectos como el Corpus Iuris4 o el Ministerio Fiscal Europeo5 probablemente no hubiesen sido posibles sin el impulso que supuso el caso del maíz. Algo simi-Page 190lar supuso en los dominios del tercer pilar el Consejo de Tampere, donde se diseño un ambicioso programa de acción legislativa que aún hoy no se ha ejecutado totalmente6.

El caso que ahora se comenta, la sentencia Comisión c. Consejo, está seguramente llamado a tener una importancia similar y bien pude marcar el inicio de un nuevo periodo en la conformación del derecho penal europeo, caracterizado por una armonización del derecho penal nacional más incisiva y mas extensa que la hasta ahora existente. A estos efectos conviene adelantar que Comisión c. Consejo trae consigo dos grandes novedades: de un lado, avanza uno de los aspectos probablemente más importantes del Tratado de Constitución Europea, el art. III-271.2 en el que se establecía expresamente la existencia de una competencia aneja con el fin de que fuera posible "la aproximación de las disposiciones legales y reglamentarias de los Estados miembros en materia penal" cuando fuera imprescindible "para garantizar una política común de la Unión en un ámbito que haya sido objeto de medidas de armonización"; de otro, a la par que reconoce esta amplia competencia, la sitúa en el derecho comunitario, en el primer pilar, que recobra así un papel, que en lo concerniente a la armonización del derecho penal nacional, había perdido tras la aparición del tercer pilar. De esto modo, y ello conlleva también una clara lectura constitucional, define el campo de actuación de cada uno de los pilares, aclarando una cuestión que había venido creando notables tensiones entre las instituciones comunitarias, y, lo que es más importante, una nada recomendable complejidad al abordar cualquier proyecto de armonización.

De la importancia de la sentencia da buena prueba la entusiasta reacción de la Comisión, quien en su comunicación al Parlamente y al Consejo "relativa a las consecuencias de la sentencia del TJCE de 13.9.05"7 señala que hará uso del poder de proposición que le otorga la nueva doctrina jurisprudencia no solamente para trasladar al primer pilar los contenidos de todas aquellas decisiones marcos que podían haber sido establecidos mediante directivas, sino además para introducir en este cambio las modificaciones de fondo que sean necesarias en atención al interés de la Comunidad. Por lo pronto con base en esta doctrina ya ha presentado un recurso de nulidad contra la Decisión marco 2005/667 destinada a reforzar el marco penal para la represión de la contaminación procedente de buques8.

Esbozada la importancia de la sentencia, expondré a continuación su contenido (II), señalando sus precedentes y los avances que plantea en relación a la situación anterior (III); seguidamente me ocuparé brevemente de los problemas que suscita la armonización del derecho penal nacional y que es necesario resolver con urgencia si es que la Comisión, con el impulso político que le proporciona la sentencia, piensa iniciar un amplio programa de armonización del derecho penal (IV).

II

La sentencia que ahora comentamos tiene su origen en el recurso de nulidad planteado por la Comisión Europea ante el TJCE frente a la Decisión marco del ConsejoPage 191 2003/80/JAI relativa a la protección penal del medio ambiente9. La aprobación de este texto estuvo marcada por una notable controversia institucional. La Comisión presentó en el 2001 una Propuesta de Directiva, basada en el art. 175 del Tratado relativa a la protección penal del medio ambiente, en la que se preveían expresamente la obligación de los Estados miembros de establecer sanciones, que habrían de ser penales en los casos más graves, para la violación de las disposiciones comunitarias en materia de medio ambiente10. El Consejo rechazó esta propuesta, alegando la inexistencia de competencias para proceder a la armonización del derecho penal, y aprobó la Decisión marco objeto de recurso. Ésta como es habitual se compone de tres grandes bloques normativos. En el primero se determinan las conductas prohibidas (art. 1-4); en el segundo las sanciones (art. 4-7) y el tercero comprende normas de derecho penal internacional que fijan el marco de competencia de cada Estado y establecen determinados aspectos relativos a la cooperación penal internacional (art. 8-9).

De estos tres bloques normativos, a los efectos que aquí interesan, son de interés los dos primeros. En efecto, la descripción de las conductas típicas que realiza la Decisión marco es radicalmente distinta a la realizada por el Proyecto de directiva. En este último texto los comportamientos típicos se definían de forma absolutamente accesoria a la reglamentación medioambiental comunitaria, en el sentido de que el contenido del injusto era la realización de una determinada conducta (vgr. el vertido de hidrocarburos) en violación de una normativa comuntaria. Por el contrario las incriminaciones que establece la Decisión marco, siguiendo muy de cerca el Convenio del Consejo de Europa en materia de medio ambiente, aunque constituyen tipos penales en blanco, centran su contenido de injusto en la existencia de una lesión o peligro para el medio ambiente o la salud de las personas. Es también importante el conjunto de preceptos que la Decisión marco destina a establecer las sanciones, que en líneas generales coincide con el del Proyecto de Directiva. En él se establece la naturaleza expresamente penal de las sanciones a imponer a las personas naturales, obligando a los Estados a que necesariamente castiguen con "penas privativas de libertad que den lugar a extradición" (esto es, penas superiores al año) los casos más graves. En el caso de las personas jurídicas, aunque se deja en manos de los Estados la determinación de la naturaleza jurídica, se determinan expresamente el tipo de sanción: la multa. Además de establecer estas sanciones obligatorias, la Decisión marco recomienda a los Estados miembros la introducción de otras sanciones "o medidas" que comprenden, en el caso de las personas físicas, "la prohibición de desempeñar una actividad que requiera una autorización o aprobación oficial" o la de "fundar, gestionar o dirigir una empresa o fundación", y en el de las personas jurídicas la exclusión del disfrute de beneficios o ayudas públicas, la prohibición temporal o permanente del desempeño de actividades mercantiles, la vigilancia judicial, la disolución o la adopción de adoptar medidas específicos para evitar las consecuencias de la conducta.

La Comisión en su recurso considera que el Consejo de la Unión Europea usurpó a través de la Decisión marco, basada en el art. 34 del TUE, competencias del Derecho comunitario, al ser posible armonizar los derechos nacionales a partir del art. 175.1 del TCE relativo a la política medio ambiental. Ello implicaba una violación de los art. 47 y 29 del TUE, donde se dispone que las competencias de la Comunidad no pueden verse afectadas por el desarrollo del "tercer pilar", y por tanto la nulidad de la Decisión marco.

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El recurso de la Comisión plantea otros dos matices que no deben pasarse por alto. Así reconoce que el "primer pilar" no sería en ningún caso competente para ocuparse de las normas de derecho penal internacional, es decir, del tercer bloque normativo al que antes hacía referencia. Si insta su nulidad, en el recurso, es porque estas disposiciones carecen de sentido al anularse la totalidad de la Decisión marco. Más importante es el segundo detalle. La Comisión considera contrario al derecho comunitario, dentro del segundo bloque al que antes hacía referencia, que se deje en manos de los Estados miembros "la posibilidad de prever sanciones que no sean penales y hasta de elegir entre sanciones penales y otras sanciones, lo que indiscutiblemente es competencia de la Comunidad". De este modo, la Comisión, parece dar a entender que, por ejemplo, el derecho comunitario no debe conceder margen de apreciación alguno al legislador nacional a la hora de decidir la naturaleza jurídica de las sanciones con que deben ser castigadas las personas jurídicas o que ha determinar con todo detalle las sanciones interdictivas y consecuencias accesorios. Esto es, si entiendo bien, el planteamiento de la Comisión es que allí donde existen competencias estas deben agotarse, reduciendo el margen de discrecionalidad de los Estados.

El TJCE da la razón plenamente a la Comisión, anulando en su totalidad la Decisión marco. Sin embargo, no se pronuncia sobre todos los aspectos del recurso. Nada dice acerca de dónde reside la competencia en materia de derecho penal internacional e igualmente tampoco se pronuncia, por creerlo innecesario, sobre el margen de libertad que el derecho comunitario puede dejar en manos de los Estados a la hora de elegir la naturaleza jurídica de las sanciones. El contenido de la sentencia es tan contundente como escueto:

"El legislador comunitario" puede adoptar medidas "relacionadas con el derecho penal de los Estados miembros que estime necesarias para garantizar la plena efectividad de las normas que dicte en materia de protección ambiental, cuando la aplicación por las autoridades nacionales competentes de sanciones penales efectivas, proporcionadas y disuasorias constituye una medida indispensable para combatir los graves atentados contra el...

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