I presupposti per il funzionamento del sistema dublino: le Direttive 'accoglienza' e 'procedure

• Author: Giuseppina Pizzolante
• Pages: 185-226

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CAPITOLO QUARTO

I PRESUPPOSTI PER IL FUNZIONAMENTO DEL SISTEMA

DUBLINO: LE DIRETTIVE “ACCOGLIENZA” E “PROCEDURE”

SOMMARIO: 1. I sistemi di accoglienza dei richiede nti asilo negli Stati membri. -

2. Il trattenimento dei richiedenti asilo. - 3. I meccanismi di reinsediamento

quale strumento di carattere complementare nell’ambito d el regime di pro-

tezione internazionale ed alternativa agli ingressi irregolari. - 4. L’ap-

plicazione della dir ettiva sui “lungo residenti” a coloro che godono di pro-

tezione internazionale. - 5. La proposta della Commissione di modifica del

regolamento del Consiglio (CE) 539/2001. Regime dei visti e liberalizzazione.

- 6. Le procedure applicabili per la concessione o la revoca della protezione in-

ternazionale. Verso una procedura comune integrata. - 7. Le procedure “specia-

li” previste dalla direttiva 2005/85/CE e la nozione di “paese sicuro”. - 8. Le

procedure di impugnazione. - 9. L’accoglimento del “metodo” della procedura

unica. - 10. L’abuso delle poli tiche europee di riammissione e la salvaguar-

dia dell’integrità dei sistemi di protezione internazionale.

1. I sistemi di accoglienza dei richiedenti asilo negli Stati membri

Dopo la conclusione del vertice di Laeken, la Commissione si

è occupata di elaborare una proposta di direttiva sulle norme mi-

nime di accoglienza dei richiedenti asilo. La proposta, discussa ed

emendata in diverse occasioni al fine di “livellare” gli standard di

tutela e di concedere maggiore discrezionalità ai singoli Stati

membri, è stata adottata definitivamente il 27 gennaio 2003. La

direttiva 2003/9/CE (“direttiva accoglienza”), che è diretta ad ar-

monizzare le norme degli Stati membri sulle condizioni di acco-

glienza dei richiedenti asilo1, si ispira al modello dell’Immigration

1 In Italia la direttiva è stata attuata con il d.lgs. 30 maggio 2005, n. 140,

recante “Attuazione della direttiva 20 03/9/CE che stabilisce norme minime rela-

tive all’accoglienza dei richiedenti asilo negli Stati membri” (c.d. decreto acco-

glienza), in GURI n. 168, 21 luglio 2005, destinato ad applicarsi nei riguardi dei

richiedenti il riconoscimento dello status di rifugiato nel territorio nazionale, che

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Asylum Act, adottato nel Regno Unito nell’aprile del 2000, in spe-

cie con riferimento alla scelta del luogo di residenza e per la restri-

zione della libertà di movimento dei richiedenti asilo. Infatti, anche

se la direttiva riconosce, in via di principio, la libera circolazione

al richiedente asilo, consente, regolandone le modalità, nell’art. 7,

che gli Stati membri «possano stabilire un luogo di residenza per il

richiedente asilo, per motivi di pubblico interesse, ordine pubblico

o, ove necessario, per il trattamento rapido e il controllo efficace

della domanda» e che «ove risultasse necessario, ad esempio per

motivi legali o di ordine pubblico, gli Stati membri possano confi-

nare il richiedente asilo in un determinato luogo nel rispetto della

legislazione nazionale».

Il 3 dicembre 2008, la Commissione ha presentato una propo-

sta di modifica della direttiva, che rappresenta una rifusione della

direttiva 2003/9/CE2. Il principale obiettivo della proposta è stabi-

lire norme più elevate di trattamento in materia di condizioni di

accoglienza dei richiedenti asilo al fine di garantire a questi ultimi

un livello di vita dignitoso. Essa intende, inoltre, armonizzare ulte-

riormente le disposizioni nazionali sulle condizioni di accoglienza

per limitare il fenomeno dei movimenti secondari dei richiedenti

asilo, dato che tali movimenti sono provocati, tra l’altro, dalla coe-

sistenza di politiche nazionali di accoglienza divergenti fra loro.

La Commissione ha presentato, infine, il 1° giugno 2011, una pro-

posta modificata di direttiva del Parlamento europeo e del Consi-

glio recante norme relative all’accoglienza dei richiedenti asilo3.

non possano beneficiare d elle misure di protezione temporanea disposte ai sensi

del d.lgs. n. 85 del 2 003. Si veda, a riguardo, Odysseus Network, Comparative

Overview of the Implementation of the Directive2003/9 of 27 January 2003 laying

down Minimum Standards for the Reception of Asylum Seekers in the EU Member

States, 2006, reperibile on line al sito

ec.europa.eu/justice_home/doc_centre/asylum/studies/docs/odysseus_synthesis_report

_2007_en.pdf.

Sulle lacune del sistema italiano di accoglienza v. Rapporto di Nils Muiž-

nieks, Commissario per i Diritti Umani del Consiglio d’Europa a seguito della

visita in Italia dal 3 al 6 luglio 2012, Strasburgo, 18 settembre 2012, rep eribile

on line al sito wcd.coe.int/com (punti 140 ss.), nonché ACNUR, UNHCR Re-

commendations on Important Aspects of Refugee Protection in Italy, luglio 2012.

2 COM(2008) 815 def., 3 dicembre 2008.

3 COM(2011) 3 20 def., 1° giugno 2011. In linea con le nuove basi giuridi-

che ed in particolare con l’art. 78, par. 2 , lett. f) TFUE, si nota fin dal titolo e dal

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La direttiva accoglienza è stato il primo dei cinque testi nor-

mativi dell’Unione europea sull’asilo scaturiti dalle conclusioni di

Tampere4 ed è diretta a fissare condizioni di accoglienza normal-

mente sufficienti a garantire ai richiedenti asilo «un livello di vita

dignitoso e condizioni di vita analoghe in tutti gli Stati membri».

Ai sensi dell’art. 2, lett. c), e dell’art. 3, la direttiva si applica ai

richiedenti asilo dal momento in cui presentano domanda di prote-

zione internazionale a norma della Convenzione di Ginevra, fino a

quando è presa una decisione definitiva sulla domanda5. L’art. 2

primo articolo l’eliminazione dell’aggettivo “minimi” riferito agli sta ndard da

garantire. Cfr., in argomento, UNHCR, Comments on the European Commi s-

sion’s amended recast proposal for a Directive of the European Parliament and

the Council laying down standards for the reception of asylum-seekers,

reperibile on line al sito www.unhcr.org/50055da09.pdf.

4 Concl usioni della presidenza del Consiglio europeo di Tampere dell’ot-

tobre 1999; allegato I, delle conclusioni della presidenza del Consiglio europeo

di Bruxelles, novembre 2004.

5 V. al riguardo la sentenza resa dalla Corte il 27 settembre 2012, a seguito

di domanda pregiudiziale proposta dal Conseil d’État (Francia), nella ca usa tra

CIMADE, Groupe d’information et de soutien des immigrés (GISTI) c. Ministre

de l’Intérieur, de l’Outre-mer, des Collectivités territoriales et de l’Immigration,

causa C-179/11, con cui si è chiesto alla Corte se in caso di risposta affermativa

al quesito «se la direttiva del Consiglio 27 gennaio 2003, 2003/9/CE, garantisca

il diritto di beneficiare delle condizioni minime di accoglienza da es sa previste

ai richiedenti per i quali uno Stato membro, cui sia stata presentata una d omanda

di asilo, decida, in applicazione del regolamento (CE) del Consiglio 18 febbraio

2003, di interpellare un altr o Stato membro che esso ritenga competente per

l’esame della domanda, per l’intera durata della procedura di presa in carico o di

ripresa in carico da parte di tale altro Stato membro» se l’ob bligo incombente al

primo Stato membro di garantire il beneficio delle condizioni minime di acc o-

glienza decada al momento della decisione di accettazione da parte dello Stato

membro richiesto, al momento della pres a in carico o d ella ripresa in carico ef-

fettiva del richiedente asilo o a un’altra data. La Corte ha statuito che «la diretti-

va 2003/9/CE del Consiglio, del 27 gennaio 2003, recante norme minime relati-

ve all’accoglienza dei richiedenti asilo negli Stati membri, deve essere interpre-

tata nel senso che uno Stato membro al quale sia stata presentata una domanda

di asilo è tenuto a concedere le condizioni minime di accoglienza dei richiedenti

asilo stabilite da tale direttiva anche ad un richiedente asilo per il quale detto

Stato decida – in applicazione del regolamento ( CE) n. 343/20 03 del Consiglio,

del 18 febbraio 2003, che stabilisce i criteri e i meccanismi di deter minazione

dello Stato membro competente p er l’esame di una domanda di asilo presentata

in uno degli Stati membri da un cittadino di un paese terzo – di indirizzare una

richiesta di presa in carico o di ripresa in carico ad un altro Stato membro in