Presupuestos del proceso de anulación

Autor:Begoña Vidal Fernández
 
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INTRODUCCIÓN.

Vienen definidos por LAUBADÈRE'[1]', en relación con el recurso por exceso de poder francés, como aquellos requisitos que deben concurrir para que el juez pueda conocer del recurso y entrar en el fondo. Son examinados de oficio por el Tribunal, pues como reiteradamente ha puesto de manifiesto el propio TJ, el cumplimiento de las condiciones de admisibilidad de un "recurso" revisten el carácter de requisitos de orden público[2].

Ahora bien, el Tribunal de Justicia, como consecuencia sin duda de la influencia de la actuación de los juristas alemanes en el foro comunitario, ha introducido un elemento subjetivo en defensa de los administrados que litigan contra la administración comunitaria, entendiendo que el valor que ha de darse a la exigencia de estos requisitos es el de contribuir a determinar los límites de la protección jurisdiccional ofrecida por los Tratados a los particulares, y, cabe añadir, asimismo las hipótesis en que ésta procede, según se desprende de las afirmaciones vertidas por el Abogado General ROEMER en el as. Plaumann:

"En todo sistema de garantías jurisdiccionales, y en consecuencia también en el de los Tratados europeos, estas cuestiones de admisibilidad presentan tal importancia que han de ser examinadas de oficio, con independencia de los argumentos de las partes. Su solución supone una contribución importante para determinar los límites de la protección jurisdiccional que el Tratado abre a los particulares"[3].

Las cuestiones relativas a la admisibilidad de una demanda de anulación están estrechamente vinculadas a la de la naturaleza del acto que se impugna y a la de la legitimación del recurrente, variando, pues, tanto en función de la naturaleza jurídica del acto, como de la importancia del interés que alega el recurrente frente al interés público'[4]'.

Siguiendo una sistemática básica, en este trabajo distiguiremos aquellos requisitos de admisibilidad que conciernen al acto y al plazo para interponer el recurso (o presupuestos objetivos), de aquellos que conciernen a los sujetos intervinientes (presupuestos subjetivos).

4.1.PRESUPUESTOS OBJETIVOS.

Son los relativos al acto atacable mediante el recurso de anulación y al plazo para interponerlo.

4.1.1.

Referentes al acto susceptible de recurso de anulación: acto impugnable.

Se trata de una materia que está íntimamente vinculada a la de la legitimación de los particulares para interponer un recurso de anulación. El TJ, de hecho, ha partido en numerosas resoluciones suyas, del concepto de "acto impugnable" para analizar la presencia o no de ésta[5].

La noción comunitaria de "acto atacable" no responde a los mismos criterios que en derecho francés. Los redactores de los Tratados optaron en este punto por la solución que facilitaba el modelo alemán; y ello por simples razones de oportunidad política'[6]', ya que tal y como fueron diseñados los órganos de las Comunidades, lo único claro era la no existencia entonces de un poder legislativo netamente diferenciado del ejecutivo. Ello provocó desde un principio que determinadas disposiciones dictadas por la administración comunitaria (los reglamentos) combinasen una naturaleza cuasi-legislativa junto a su origen administrativo, de manera que el control de la adecuación de estos actos normativos a los tratados adquiría un valor equivalente a un control de constitucionalidad de actos cuasi-legislativos[7].

Pero aun asumiendo este origen, la solución comunitaria es, sin embargo, más severa que la alemana, pues si bien es cierto que en derecho alemán no cabe recurso en sede administrativa de los particulares contra un reglamento, en cambio es ampliamente admitido en sede constitucional. Es decir que se trata de un supuesto de atribución de competencia por razón de la materia. Por otra parte la limitación de acceso de los particulares a la jurisdicción (sólo es título de legitimación, como veremos más adelante, la titularidad de un derecho subjetivo, no bastando con alegar un interés) viene justificada y matizada por el efecto suspensivo que automáticamente tiene la interposición de un recurso contra un acto de la administración pública; lo que no ocurre en Derecho comunitario, donde es preciso solicitarla y acreditar, para obtenerla, una serie de circunstancias que la convierten en un instrumento de escasa relevancia en la práctica[8].

Aunque la noción de acto impugnable en Derecho Comunitario, concretamente en el TCE, es aparentemente muy nítida (de acuerdo con los Tratados solamente las medidas adoptadas por las instituciones que producen efectos jurídicos pueden ser objeto de un recurso de anulación), el problema puede surgir en el momento de tratar de determinar qué actos producen esos efectos y a partir de qué momento, pues hay ocasiones en que la distinción entre una simple opinión jurídica -sin fuerza obligatoria- y un acto atacable no es solamente difícil sino también delicada'[9]'.

Un extremo sobre el que en general concuerda la doctrina y que ha sido ratificado por una jurisprudencia consolidada del TJ, es el de la afirmación de la inexistencia de un criterio formal a la hora de determinar el acto susceptible de ataque. El TJ se ha negado desde el comienzo a considerar que el enunciado o la forma exterior del acto pueda ser determinante para saber si es o no impugnable en anulación, afirmando que un dictamen puede constituir una decisión camuflada si establece una regla susceptible de ser aplicada, es decir "cuando la Alta Autoridad determina de modo inequívoco la actitud que ha decidido adoptar desde ese momento para el supuesto en que se cumplan determinadas condiciones"[10]; y que un acto adoptado por la Comisión bajo el título "Comunicación de la Comisión a los Estados miembros..." que, a pesar de su denominación, no se limita a aclarar la obligación que tienen los Estados miembros de informar a la Comisión, sino que establece nuevas obligaciones en relación con la disposición que pretende precisar, "hay que considerar que la comunicación constituye un acto destinado a producir efectos jurídicos propios, distintos"'[11]', y que por tanto puede ser objeto de un proceso de anulación.

Este proclamado antiformalismo no debe, empero, confundirnos, pues ello no ha impedido al TJ valorar la utilidad de la forma jurídica del acto, sobre todo en orden a la defensa del destinatario así como por el propio imperativo de seguridad jurídica que requiere que todo acto destinado a surtir efectos jurídicos tome su fuerza obligatoria de una disposición de Derecho Comunitario, la cual debe estar indicada como su base legal y prescribir la forma jurídica que debe revestir el acto'[12]'. Ello lleva a matizar y a aclarar el verdadero significado del caracterizado, por la generalidad de la doctrina comunitarista, "antiformalismo" del Tribunal de Justicia. Partiendo de la afirmada co-implicación en el sistema comunitario del criterio material[13] y formal[14] de ley, entendemos que en realidad lo que el Tribunal desecha no es el criterio "formal" sino el criterio nominal, negándose a aceptar como indubitable la naturaleza de un acto como efecto de la denominación dada al mismo. Es más, creemos que en determinadas ocasiones, no tan escasas como de entrada pudiera parecer, el Tribunal sigue el criterio formal establecido en el art.249 (ex art.189) TCE a la hora de verificar la admisibilidad de un recurso de anulación introducido por particulares. De manera que en estos supuestos en lugar de examinar si el recurrente se encuentra directa e invididualmente afectado por el acto que impugna (es decir, si está legitimado para impugnarlo) lo que hace el alto órgano jurisdiccional es analizar si se trata de un acto recurrible en anulación (con independencia de los sujetos que puedan estar legitimados) recurriendo a los criterios de distinción entre el reglamento y la decisión que facilita el art.249 -ex art.189- TCE (sin plantearse la posibilidad de que a pesar de tratarse de una norma general y abstracta pueda afectar directa e individualmente al recurrente, es decir que sin perjuicio de que responda al tenor literal del art.249 -ex art.189- TCE, se trate de un acto administrativo desde un punto de vista material)'[15]'. Esta actuación del Alto Juez comunitario se encuentra justificada por el espíritu que quisieron plasmar en los Tratados los redactores al diseñar los actos comunitarios siguiendo criterios claramente formales: así en dicho art.249 (ex art.189) TCE quedan definidos los Reglamentos como normas de alcance general, dirigidos a categorías abstractas de personas, y las Decisiones como actos comunitarios dirigidos a destinatarios identificados o al menos identificables'[16]'.

La eventual contradicción es debida a que la noción de acto suceptible de recurso no responde a los mismos criterios que la determinación de la legitimación activa. Es decir, se hace patente, singularmente en este tema de la introducción de una demanda de anulación por un particular, la incoherencia interna que provoca la presencia, dentro del esqueleto que sirvió de base a la construcción del sistema comunitario (el modelo francés), de influencias de un sistema organizado en torno a un principio radicalmente diferente, esto es la defensa del individuo-administrado frente a la Administración (modelo alemán).

4.1.1.1.Actos comunitarios suceptibles de control de legalidad[17].

En el recurso por exceso de poder las condiciones relativas al acto impugnable son fundamentalmente dos'[18]': que se trate de un acto jurídico dictado por una autoridad administrativa en el ejercicio de sus funciones[19]; y en segundo lugar que se trate de un acto de nature à faire grief, esto es que sea apto para producir un perjuicio'[20]'. Partiendo de esta doble exigencia, al abordar esta cuestión será preciso, centrándola en el art.230 (ex art.173) párr.4º TCE, analizar además las...

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