El principio del inversor privado en el sector del transporte aéreo
| Author | Juan Antonio Pérez Rivarés |
| Profession | Abogado y docente, Uría Menéndez/Universidad de Barcelona |
| Pages | 217-271 |
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Analizadas en el capítulo II de este trabajo las Directrices de 1994 y su aplicación por la comisión a través del examen de los distintos expedientes de ayudas sobre los que se ha pronunciado desde su publicación, tanto por lo que se refiere al concepto de ayuda como por lo que respecta a las causas de incompatibilidad y a sus posibles excepciones, y analizadas en el capítulo III la decisión de la comisión en el asunto Ryanair/Charleroi y las Directrices de 2005, este capítulo IV tiene un objeto muy específico: se centra en el análisis de la aplicación por la comisión del principio del inversor privado a través del examen de las Directrices de 1994 y de algunas de sus decisiones más relevantes dictadas en aplicación de dichas directrices, así como del examen de las Directrices de 2005. Como ha quedado dicho, éste es uno de los ámbitos en los que la práctica de la comisión en materia de control de las ayudas de Estado al transporte aéreo se ha mostrado más confusa e incoherente, en detrimento de la seguridad jurídica de los Estados miembros y de las compañías aéreas de la UE.
La cuestión reviste gran interés práctico, dado que no siempre es fácil determinar si una operación entre un Estado miembro y una compañía aérea constituye una ayuda estatal en el sentido del artículo 107.1 del Tratado o si, por el contrario, constituye una manifestación del principio de neutralidad con respecto al régimen de propiedad de la empresa consagrado por el artículo 345 del Tratado (y, por consiguiente, queda fuera del ámbito de aplicación del artículo 107). Como ha quedado dicho, el criterio adoptado por la comisión en el sector del transporte aéreo es el mismo que ha utilizado el TJ y que ha sido consagrado por este Tribunal en otros sectores: el principio del inversor privado en
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economía de mercado. Ello significa que es necesario considerar, en cada tipo de intervención, si ésta podría haber sido realizada por un inversor privado en búsqueda de rentabilidad. Una eventual respuesta afirmativa implicará, en su caso, que la operación no será considerada como una ayuda estatal en el sentido del artículo 107 del Tratado471.
Tras una breve referencia al concepto y al campo de aplicación del principio del inversor privado en términos generales (vid. apartado 1.1), se analizarán los criterios contenidos en las Directrices de 1994 para la aplicación de este principio en el sector del transporte aéreo (vid. apartado 1.2).
A continuación se analizará la aplicación concreta del principio del inversor privado en el sector del transporte aéreo a través del análisis de algunas de las decisiones más relevantes de la comisión en este campo (vid. apartado 2), incluida la racaída en el asunto Ryanair/Charleroi (vid. apartado 3.1), y de su posterior formulación en las Directrices de 2005 (vid. apartado 3.2). Este análisis de la práctica administrativa de la comisión nos permitirá reflexionar sobre si existe una coherencia en la aplicación del principio que nos ocupa en el sector del transporte aéreo.
En su Memorándum n° 2 sobre el desarrollo de la política comunitaria en materia de transporte aéreo472, la comisión definió una serie de orientaciones y criterios
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para la evaluación de las ayudas estatales en favor de las compañías aéreas en la aplicación de las disposiciones establecidas en los artículos 107 y 108 del Tratado.
El aspecto que nos interesa resaltar en el marco de este capítulo IV es que introdujo el principio del inversor privado, al objeto de realizar la distinción entre el rol del Estado cuando actúa como propietario de una compañía aérea y cuando concede una ayuda pública a dicha empresa.
El Informe del Comité de Sabios de 1994473, partidario de una política restrictiva por parte de la comisión, subrayó la conveniencia de que esta institución elaborase unas líneas directrices claras al objeto de evaluar la aplicación de la reglamentación en materia de ayudas de Estado en el sector del transporte aéreo.
La demanda de los sabios fue formalmente satisfecha por la comisión en el mes de diciembre de aquel mismo año, por medio de la publicación de su comunicación sobre la aplicación de los artículos 92 y 93 del tratado CE en el sector de la aviación474, a la que venimos refiriéndonos en este trabajo como Directrices de 1994, cuyo título IV enumera los factores que debe tener en cuenta la comisión a fin de determinar en cada caso concreto si se trata de una ayuda, en aplicación del principio del inversor en una economía de mercado.
Las Directrices de 1994 precisan que, para evaluar si puede obtenerse en un plazo razonable un rendimiento suficiente de la inversión realizada en una compañía aérea, la comisión debe analizar las proyecciones financieras de la empresa en cuestión. Para emitir un juicio sobre el realismo de tales proyecciones, la comisión considerará los ratios financieros, los resultados financieros obtenidos y la eficiencia económica y técnica, así como la estrategia comercial de la compañía sobre los diferentes mercados475.
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Las operaciones entre un Estado miembro y una empresa pública pueden constituir una operación comercial normal en el marco de la actividad del Estado en tanto que inversor (legitimada por el principio de igualdad de tratamiento a las empresas públicas y privadas, consagrado por el artículo 345 del Tratado) o pueden perseguir objetivos sociales o económicos de interés general, en el marco de la actividad del Estado en tanto que autoridad pública. En este último caso, su intervención será calificada de ayuda en el sentido del artículo 107.1, y las reglas relativas a las ayudas de Estado serán de aplicación.
A fin de resolver las situaciones de incertidumbre, la comisión se refiere de un modo constante al criterio del comportamiento previsible de un empresario privado que opere en las condiciones normales de una economía de mercado, en búsqueda de obtener una rentabilidad. En otros términos, la comisión considera que, en situación de duda, es necesario considerar si, en condiciones análogas, un operador privado, motivado exclusivamente por consideraciones de rentabilidad y de beneficio, incluso a largo plazo, hubiera adoptado el mismo comportamiento que el Estado.
Si la medida adoptada puede ser considerada como una inversión normal conforme a las reglas comerciales habituales, tal medida constituye expresión de la propiedad pública de la empresa, cuya legitimidad viene reconocida por el artículo 345 del Tratado; en cambio, si con la toma de participación el Estado renuncia al beneficio que hubiera podido obtener de la inversión, la operación debe ser calificada de ayuda en el sentido del artículo 107, consistiendo la ventaja concedida a la empresa en el capital aportado por el Estado conforme a condiciones distintas de las de mercado.
Los términos de la comparación no son tanto las motivaciones de las medidas financieras como el objeto y el contenido de estas intervenciones, y las condiciones en que se realizan, que deben poder ser aceptables por un inversor que actúe normalmente en una economía de mercado.
Este criterio sólo es sencillo de manejar en apariencia. Por ello la comisión, consciente del hecho de que este principio demandaba una elaboración, tras haber precisado su posición al hilo de sus distintas decisiones, estimó
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necesario sintetizarla en septiembre de 1984, bajo la forma de una comunicación a los Estados miembros sobre las participaciones públicas en el capital de las empresas476, elaborando una doble lista de los casos en que una toma de participación pública constituye siempre una ayuda y de aquéllos que son extraños a la noción de ayuda477.
El TJ se...
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