Profili evolutivi del rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia: verso una disciplina procedurale uniforme nell’ambito dello Spazio di libertà, sicurezza e giustizia

• Author: Ilaria Ottaviano
• Position: Dottoranda di ricerca in Universalizzazione dei sistemi giuridici: storia e teoria nell’Università degli studi di Firenze
• Pages: 451-477

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@1. Evoluzione della cooperazione pregiudiziale nello Spazio di libertà, sicurezza e giustizia (SLSG)

1. Il rinvio pregiudiziale rappresenta il meccanismo di interpretazione del diritto comunitario¹, oltre a costituire il principale strumento di cooperazione giudiziaria e dialogo tra giudici comunitari e magistrature nazionali²; garantiscePage 452 l’evoluzione del sistema e la sua uniforme applicazione, nonché la protezione giudiziaria effettiva dei diritti. Quasi la metà delle cause davanti alla Corte di giustizia è di tipo pregiudiziale³. L’evoluzione di questo strumento merita un approfondimento in relazione alle modalità d’interazione fra giudici nazionali e giudice comunitario, in ottica sia istituzionale che giurisprudenziale.

Dal punto di vista procedurale è noto come, sin dai primi anni ’70, la disciplina ordinaria del rinvio pregiudiziale, che prevede notoriamente l’obbligo di rinvio solo per i giudici di ultima istanza⁴ lasciando agli altri valutazione facoltativa sul punto, sia stata affiancata da procedure ulteriori⁵ in relazione all’interpretazione di alcune convenzioni c.d. “comunitarie”⁶, stipulate dagli Stati membri sulla base giuridica dell’art. 293 TCE. In particolare, il protocollo di Lussemburgo del 1971⁷, relativo alla Convenzione di Bruxelles del 1968 concernente la competenza giurisdizionale e l’esecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale⁸, prevedeva l’obbligo di rinvio per i giudici di ultimaPage 453 istanza e la facoltà per le Corti che giudicano in grado di appello, restando precluso il deferimento alla Corte di giustizia da parte dei giudici di primo grado; era altresì prevista la possibilità di un ricorso dans l’interêt de la loi da parte dei Procuratori generali presso le Corti di cassazione degli Stati contraenti, assente invece nella disciplina ordinaria di cui all’art. 234⁹. Altre convenzioni riproponevano la stessa previsione in tema di rinvio pregiudiziale¹⁰. Il primo Protocollo del 1988¹¹ alla Convenzione di Roma del 1980 relativa alla legge applicabile alle obbligazioni contrattuali¹² riconosceva invece facoltà di rinvio sia ai giudici di appello che a quelli di ultima istanza¹³.

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Altrettanto note sono le ulteriori deroghe alla disciplina ordinaria apportate dalla parziale comunitarizzazione del sistema a pilastri, avviata ad Amsterdam e dalla previsione di discipline autonome per il rinvio nell’ambito dei titoli IV TCE e VI TUE, in cui si riscontrano elementi di specialità rispetto al regime generale di cui all’art. 234 TCE. Ai soli fini di quanto si esporrà in seguito si ricorda che il titolo IV TCE limita la possibilità di rinvio verso il giudice comunitario ai soli giudici nazionali di ultima istanza¹⁴. In proposito, stante la dubbia formulazione della norma, la dottrina si è interrogata circa l’eventuale facoltà, anziché obbligo, di rinvio anche una volta giunti davanti ad una giurisdizione di ultimo grado¹⁵. Secondo quanto già previsto nei protocolli accessori alle Convenzioni di Bruxelles del 1968 e di Roma del 1980, anche l’art. 68 TCE prevede la possibilità di ricorso nell’interesse della legge, attivabile da parte del Consiglio, della Commissione e degli Stati membri¹⁶. Dal raffronto con le precedenti convenzioni emerge una più ampia applicabilità del ricorso¹⁷, che ha fatto pensare ad una sorta di “compensazione” rispetto alla esclusione della legittimazione a proporre domanda di rinvio pregiudiziale per le giurisdizioniPage 455 non di ultima istanza, poi superata dal riconoscimento di una natura di tipo consultivo al rinvio, con efficacia di autorevole precedente¹⁸. Del resto, riconoscere a tale pronuncia valore di precedente vincolante avrebbe reso incoerente la previsione che vieta il dialogo tra giudici sino all’ultimo grado di giudizio, se rapportata con la concessione di tale potere, esperibile in qualunque momento in via discrezionale, a istituzioni comunitarie e Stati membri¹⁹.

Vale ancora la pena di ricordare che il titolo VI TUE, invece, pur non precludendo la possibilità di rinvio ai giudici non di ultima istanza²⁰, tuttavia la àncora ad una esplicita dichiarazione di accettazione della competenza pregiudiziale da parte dello Stato membro, riservandogli anche autonoma valutazione circa l’attribuzione di tale potere ai soli giudici di ultima istanza o anche a quelli di primo o di secondo grado. In pratica, con riferimento alla cooperazione penale si riconduce la competenza della Corte di giustizia a quella di un normale tribunale internazionale, che necessita del consenso da parte degli Stati per il riconoscimento della propria giurisdizione²¹, da effettuarsi attraverso un’apposita dichiarazione “all’atto della firma dei trattati o, successivamente, in qualsiasi momento”²². Allo stato attuale diciassette Stati membri²³ hanno effettuato una tale dichiarazione, optando quasi sempre per il riconoscimento del potere di proporre rinvio pregiudiziale ad ogni giurisdizione nazionale (solo la Spagna restringe tale competenza alle sole giurisdizioni per le quali non esiste possibilità di ricorso²⁴), mentre Danimarca, Irlanda e Regno Unito hanno scelto di non rico-Page 456noscere competenza pregiudiziale in tali materie²⁵. Ma anche con riferimento agli Stati che hanno adottato la soluzione più larga, permane una difformità fra quanti hanno ritenuto di rendere obbligatorio il rinvio nel caso di giurisdizione di legittimità e quelli che invece mantengono il rinvio quale ipotesi facoltativa per i giudici nazionali in tutti i gradi di giudizio²⁶. Il primo rinvio pregiudiziale effettuato (da un giudice italiano) sulla base dell’art. 35 TUE²⁷ si è avuto in occasione del caso Pupino²⁸. Nella sentenza la Corte ha riconosciuto la propria competenza a risolvere una questione pregiudiziale proposta da un giudice (nella specie giudice per le indagini preliminari italiano) di uno Stato membro che abbia dichiarato di accettare la competenza della Corte a statuire sulla validità e sull’interpretazione degli atti previsti dall’art. 35 TUE. Essa ha precisato che, in tali circostanze, risulta applicabile anche a tale articolo la giurisprudenza comunitaria sulla ricevibilità delle questioni pregiudiziali, salvi casi eccezionali, e che dunque occorre riconoscere ‘i diritti per i singoli di far valere le decisioniquadro, al fine di ottenere interpretazioni conformi del diritto nazionale dinanzi ai giudici degli Stati membri’.

@2. Pregiudiziale comunitaria e dovere di cooperazione tra giudici nella recente giurisprudenza della Corte di giustizia

2. La recente evoluzione giurisprudenziale comunitaria relativa al rinvio pregiudiziale ex art. 234 TCE sembra volgere verso un tendenziale ampliamento delle possibilità di rinvio e verso l’estensione delle fattispecie di rinvio obbligatorio.

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Già nell’ambito della sentenza Foto-Frost²⁹ la Corte, con riferimento alle questioni di validità, aveva precisato l’obbligo di rinvio per i giudici non di ultima istanza qualora questi ritenessero fondati i motivi addotti dalle parti. Successivamente i giudici del Kirchberg hanno esteso tale posizione anche alle cause in cui le parti non abbiano sollevato questioni di validità³⁰. Nella sentenza Kraaijeveld il giudice comunitario ha poi specificato la sussistenza di tale obbligo anche in assenza di eccezione di invalidità ex parte³¹.

In pronunce più recenti il giudice comunitario ha arricchito tale concetto, ritenendo che il dialogo tra giudici nazionali e comunitari, basato sul dovere di leale cooperazione e sulla valutazione della pertinenza e della necessità del detto rinvio compiuta dal giudice nazionale, non possa essere precluso.

Sotto un primo profilo che non è qui possibile approfondire, la Corte di Lussemburgo ha infatti riconosciuto che il principio di leale collaborazione fonda la possibilità per i giudici nazionali di effettuare il rinvio, in presenza di determinati requisiti, anche al di là del principio dispositivo, che invece obbligherebbe tali giudici a non esorbitare dai limiti della controversia come è stata circoscritta dalle parti. La sentenza Kempter³² precisa che non è necessario che il ricorrente nella causa principale abbia invocato il diritto comunitario nell’ambito del ricorso giurisdizionale di diritto interno e ricorda come “il sistema introdotto dall’art. 234 CE per assicurare l’unità dell’interpretazione del diritto comunitario negli Stati membri istituisc[a] una cooperazione diretta tra la Corte e i giudici nazionali attraverso un procedimento estraneo ad ogni iniziativa delle parti”³³. I giudici del rinvio, allora, al fine di scongiurare rischi di violazione del diritto comunitario “sono tenuti a sollevare d’ufficio i motivi di diritto relativi ad una norma comunitaria vincolante quando, in virtù del diritto nazionale, essi hanno l’obbligo o la facoltà di farlo con riferimento ad una norma interna di naturaPage 458 vincolante”³⁴, anche al di là dei limiti indicati dalle parti nel procedimento interno³⁵.

Sotto un profilo diverso, è possibile rinvenire un’ulteriore precisazione del dovere di leale cooperazione fra giudici nell’analisi di alcune recenti sentenze della Corte di giustizia. Tradizionalmente la Corte ha ritenuto irricevibile un ricorso laddove la causa fosse ipotetica o il suo contenuto risultasse esterno agli scopi comunitari, ovvero in presenza di questione fittizia³⁶. Recentemente, tuttavia, appare emergere una maggiore resistenza a fondare l’irricevibilità su tali elementi, aprendo ad un positivo accoglimento del ricorso anche in caso di preordinazione di una causa ai fini strumentali del rinvio, qualora la questione pregiudiziale abbia un’effettiva rilevanza per la soluzione della controversia nella causa principale³⁷. Nell’alveo di questa nuova tendenza può inserirsi la causa Gourmet Classic³⁸ in cui il giudice comunitario ha precisato i tratti di una questione ipotetica, ritenendo ammissibile un rinvio effettuato da un giudice d’appello cui era stato richiesto di confermare un parere preliminare...