Commission Recommendation (EU) 2022/758 of 27 April 2022 on protecting journalists and human rights defenders who engage in public participation from manifestly unfounded or abusive court proceedings (‘Strategic lawsuits against public participation’)

Date27 April 2022
Published date17 May 2022
Date of Signature27 April 2022
Celex Number32022H0758
Official Gazette PublicationOfficial Journal of the European Union, L 138, 17 May 2022
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17.5.2022 DE Amtsblatt der Europäischen Union L 138/30

EMPFEHLUNG (EU) 2022/758 DER KOMMISSION

vom 27. April 2022.

zum Schutz von Journalisten und Menschenrechtsverteidigern, die sich öffentlich beteiligen, vor offenkundig unbegründeten oder missbräuchlichen Gerichtsverfahren („Strategische Klagen gegen öffentliche Beteiligung“)

DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION —

gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 292,

in Erwägung nachstehender Gründe:

(1) Gemäß Artikel 2 des Vertrags über die Europäische Union sind die Werte, auf die sich die Union gründet, die Achtung der Menschenwürde, Freiheit, Demokratie, Gleichheit, Rechtsstaatlichkeit und die Wahrung der Menschenrechte einschließlich der Rechte der Personen, die Minderheiten angehören.
(2) Gemäß Artikel 10 Absatz 3 des Vertrags über die Europäische Union haben alle Bürgerinnen und Bürger der Union das Recht, am demokratischen Leben der Union teilzunehmen. In der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden die „Charta“) sind unter anderem das Recht auf Achtung des Privat- und Familienlebens (Artikel 7), das Recht auf den Schutz personenbezogener Daten (Artikel 8), das Recht auf die Freiheit der Meinungsäußerung und Informationsfreiheit, einschließlich der Achtung der Freiheit der Medien und ihrer Pluralität (Artikel 11), und das Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf und ein unparteiisches Gericht (Artikel 47) vorgesehen.
(3) Das in Artikel 11 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union garantierte Recht auf die Freiheit der Meinungsäußerung und Informationsfreiheit schließt die Meinungsfreiheit und die Freiheit ein, Informationen und Ideen ohne behördliche Eingriffe und ohne Rücksicht auf Staatsgrenzen zu empfangen und weiterzugeben. Zwar handelt es sich nicht um ein absolutes Recht, doch müssen etwaige Einschränkungen dieses Rechts gesetzlich vorgesehen sein, den Wesensgehalt des Rechts achten und dürfen nur vorgenommen werden, wenn sie erforderlich sind und den von der Union anerkannten, dem Gemeinwohl dienenden Zielsetzungen oder den Erfordernissen des Schutzes der Rechte und Freiheiten anderer tatsächlich entsprechen (Artikel 52 Absatz 1 der Charta).
(4) Im Einklang mit Artikel 52 Absatz 3 der Charta und den Erläuterungen zur Charta sollte Artikel 11 der Charta der Bedeutung und dem Geltungsbereich von Artikel 10 über die Freiheit der Meinungs- und Informationsfreiheit der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (im Folgenden „Europäische Menschenrechtskonvention“) in der Auslegung des Gerichtshofs für Menschenrechte gleichgesetzt werden. Mit Artikel 10 der Europäischen Menschenrechtskonvention werden die Freiheit der Meinungsäußerung und die Freiheit, Informationen und Ideen ohne behördliche Eingriffe und ohne Rücksicht auf Staatsgrenzen zu empfangen und weiterzugeben, geschützt. Innerhalb des Geltungsbereichs der Europäischen Menschenrechtskonvention muss jede Einschränkung gesetzlich vorgesehen und in einer demokratischen Gesellschaft notwendig sein und zur Verfolgung der berechtigten Zwecke nach Artikel 10 Absatz 2 der Europäischen Menschenrechtskonvention erfolgen.
(5) In der Europäischen Menschenrechtskonvention wird den Vertragsstaaten auch eine positive Verpflichtung auferlegt, die Freiheit und den Pluralismus der Medien zu schützen und ein günstiges Umfeld für die Beteiligung an der öffentlichen Debatte zu schaffen. (1) In der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte heißt es weiter, dass das Recht auf Freiheit der Meinungsäußerung eine der wesentlichen Grundlagen einer demokratischen Gesellschaft ist und nicht nur für Informationen oder Ideen gilt, die positiv aufgenommen oder als harmlos oder gleichgültig angesehen werden, sondern auch für solche, die für den Staat oder eine Gruppe der Bevölkerung beleidigend, schockierend oder störend sind. (2) Der Gerichtshof hat ferner klargestellt, dass in einer demokratischen Gesellschaft auch kleine und informelle Kampagnengruppen in der Lage sein müssen, ihre Tätigkeiten wirksam auszuüben, und dass ein starkes öffentliches Interesse daran besteht, dass solche Gruppen und Einzelpersonen außerhalb der allgemeinen öffentlichen Meinung einen Beitrag zur öffentlichen Debatte leisten können, indem sie Informationen und Ideen zu Angelegenheiten von allgemeinem Interesse verbreiten. (3)
(6) Journalisten leisten einen wichtigen Beitrag zur öffentlichen Debatte und zur Vermittlung und Aufnahme von Informationen, Meinungen und Ideen. (4) Daher müssen sie den nötigen Raum haben, um zu einer offenen, freien und gerechten Debatte beizutragen und Desinformation und sonstigen manipulativen Eingriffen, darunter auch seitens Akteuren aus Drittländern, entgegenzuwirken. Journalisten sollten in der Lage sein, ihre Tätigkeit wirksam auszuüben, um dafür Sorge zu tragen, dass die Bürgerinnen und Bürger in den europäischen Demokratien Zugang zu einer Vielzahl von Meinungen haben.
(7) Menschenrechtsverteidiger spielen in den Demokratien Europas ebenfalls eine wichtige Rolle, insbesondere bei der Wahrung der Grundrechte, der demokratischen Werte, der sozialen Inklusion, des Umweltschutzes und der Rechtsstaatlichkeit. Sie sollten in der Lage sein, sich aktiv am öffentlichen Leben zu beteiligen und sich in politischen Fragen und bei der Entscheidungsfindung Gehör zu verschaffen, ohne Angst vor Einschüchterung haben zu müssen. Menschenrechtsverteidiger sind Einzelpersonen oder Organisationen, die sich für die Verteidigung der Grundrechte und einer Vielzahl anderer Rechte einsetzen, einschließlich Umwelt- und Klimarechten, Frauenrechten, Rechten von LGBTIQ-Personen, Rechten von Angehörigen einer rassischen oder ethnischen Minderheit, Arbeitsrechten oder religiösen Freiheiten.
(8) Eine gesunde und lebendige Demokratie setzt voraus, dass die Menschen sich aktiv an der öffentlichen Debatte beteiligen können. Um eine sinnvolle Beteiligung sicherzustellen, müssen die Menschen Zugang zu verlässlichen Informationen haben, die sie in die Lage versetzen, sich eine eigene Meinung zu bilden und ihr eigenes Urteil in einem öffentlichen Raum zu fällen, in dem unterschiedliche Meinungen frei geäußert werden können.
(9) Um dieses Umfeld zu fördern, müssen Journalisten und Menschenrechtsverteidiger vor offenkundig unbegründeten und missbräuchlichen Gerichtsverfahren gegen öffentliche Beteiligung (gemeinhin als „SLAPP-Klagen“ (strategic lawsuits against public participation) bezeichnet) geschützt werden. Bei diesen Gerichtsverfahren handelt es sich entweder um offenkundig unbegründete oder ganz oder teilweise unbegründete Verfahren, die Elemente des Missbrauchs enthalten, die die Annahme rechtfertigen, dass der Hauptzweck des Gerichtsverfahrens darin besteht, die öffentliche Beteiligung zu verhindern, einzuschränken oder zu sanktionieren. Anhaltspunkte für einen solchen Missbrauch sind die Unverhältnismäßigkeit, Maßlosigkeit oder Unangemessenheit der Forderung oder eines Teils davon, das Vorhandensein mehrerer Klagen, die vom Kläger in ähnlichen Angelegenheiten vorgebracht wurden, oder Einschüchterungen, Belästigungen oder Drohungen von Seiten des Klägers oder seinen Vertretern vor der Einleitung eines offenkundig unbegründeten oder missbräuchlichen Gerichtsverfahrens. Diese Verfahren stellen einen Missbrauch von Gerichtsverfahren und eine unnötige Belastung der Gerichte dar, da ihr Zweck nicht darin besteht, Zugang zur Justiz zu erhalten, sondern die Beklagten zu schikanieren und zum Schweigen zu bringen. Langwierige Verfahren belasten die nationalen Gerichtssysteme.
(10) Bei offenkundig unbegründeten und missbräuchlichen Gerichtsverfahren gegen öffentliche Beteiligung kann eine Fülle von Rechtsmissbräuchen zum Einsatz kommen, vor allem in Zivil- oder Strafsachen, aber auch in verwaltungsrechtlichen Angelegenheiten, oder sie können auf verschiedenen Gründen beruhen.
(11) Solche Gerichtsverfahren werden häufig von einflussreichen Einzelpersonen oder Einrichtungen (z. B. Lobbygruppen, Unternehmen oder staatliche Organen) angestrengt, um die öffentliche Debatte zum Schweigen zu bringen. Dabei besteht häufig ein Machtungleichgewicht zwischen den Parteien, bei dem der Kläger eine mächtigere Position einnimmt als der Beklagte, zum Beispiel in finanzieller oder politischer Hinsicht. Ein Machtungleichgewicht ist zwar kein unverzichtbarer Bestandteil von offenkundig unbegründeten oder missbräuchlichen Gerichtsverfahren, aber wenn es vorhanden ist, verstärkt es die schädlichen Auswirkungen und die abschreckende Wirkung von Gerichtsverfahren gegen öffentliche Beteiligung erheblich.
(12) Offenkundig unbegründete oder missbräuchliche Gerichtsverfahren gegen öffentliche Beteiligung können sich negativ auf die Glaubwürdigkeit und den Ruf insbesondere von Journalisten und Menschenrechtsverteidigern auswirken und ihre finanziellen und sonstigen Ressourcen erschöpfen. Sie können negative psychologische Folgen für die Betroffenen und ihre Familienangehörigen haben. Offenkundig unbegründete oder missbräuchliche Gerichtsverfahren gegen öffentliche Beteiligung gefährden die Fähigkeit von Journalisten und Menschenrechtsverteidigern, ihre Tätigkeiten auszuüben. Infolge derartiger Verfahren kann die Veröffentlichung von Informationen über eine Angelegenheit von öffentlichem Interesse verzögert oder gänzlich verhindert werden. Das Vorhandensein solcher Verfahren kann insbesondere auf die Arbeit von Journalisten und Menschenrechtsverteidigern allgemein abschreckend wirken, da sie in Erwartung möglicher künftiger Gerichtsverfahren zur Selbstzensur führen, wodurch die öffentliche Debatte zum Nachteil der gesamten Gesellschaft erschwert wird. Die Dauer der Verfahren, der finanzielle Druck und die Androhung
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