El Principio de reconocimiento mutuo de las resoluciones judiciales penales y la lucha contra el fraude en la Unión Europea
| Author | Prof. Dra. Ángeles Gutiérrez-Zarza |
| Profession | Profesora Titular de Derecho Procesal. Universidad de Castilla-La Mancha. Consejera Pre-Adhesión para la reforma de la Justicia en Bulgaria |
| Pages | 109-123 |
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¿En qué medida el principio de reconocimiento mutuo de las resoluciones judiciales penales puede contribuir a una lucha más eficaz contra el fraude a nivel de la Unión Europea? Fue ésta una de las cuestiones apuntadas por D. Salvador VIADA en su conferencia sobre "La Constitución Europea y la represión del fraude", y en la mesa redonda que se celebró inmediatamente después, mi intervención se centró en los aspectos positivos y negativos de la aplicación de los nuevos instrumentos de cooperación judicial penal inspirados en el reconocimiento mutuo, en el ámbito concreto de la lucha contra el fraude.
El Tratado por el que se establece una Constitución para Europa (TCEur)1 otorga al reconocimiento mutuo de las resoluciones judiciales un protagonismo indiscutible como principio inspirador de la cooperación judicial penal entre los Estados miembros de la Unión Europea. El art. I-42 TCEur califica el citado principio como "la base" de la confianza entre las autoridades que integran el Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia constituido por la Unión, y el art. III-270 reitera que la cooperación judicial penal "se basa en el reconocimiento mutuo de resoluciones judiciales penales". En la línea inaugurada por Tampere2 y su Programa de Medidas3 -seguida en la actualidad por el Programa de La Haya4 y su Plan dePage 110 Acción5-, el Tratado Constitucional entiende que los clásicos instrumentos de cooperación judicial penal (extradición, comisiones rogatorias) no facilitan la investigación y el enjuiciamiento de las formas graves de delincuencia transfronteriza, y considera conveniente sustituirlos por nuevos mecanismos (orden de detención y entrega, orden de embargo de bienes, orden de prueba, orden de ejecución de sentencias), basados en la comunicación directa entre autoridades judiciales y en el reconocimiento prácticamente automático en un Estado miembro de las resoluciones judiciales dictadas en otro.
La ineficacia de las fórmulas clásicas de cooperación judicial impiden, desde hace décadas, la investigación y persecución eficaz de las conductas fraudulentas. Las peticiones de extradición o las comisiones rogatorias a través de las cuales se solicita el embargo de bienes o instrumentos del delito o la práctica en el extranjero de ciertas diligencias de investigación permanecen ancladas en los principios de soberanía y territorialidad, y se muestran poco útiles a la hora de luchar contra fenómenos tan complejos y de marcado carácter transnacional como los fraudes a los intereses financieros de la Comunidad y la Unión Europea u otro tipo de actividades fraudulentas cuyos efectos trascienden los límites territoriales del Estado en el que han sido cometidas.
El fraude constituye en la mayoría de los ordenamientos jurídicos nacionales un fenómeno difícil de delimitar, porque con él suele hacerse referencia a un sinfín de conductas delictivas (fraude fiscal, de subvenciones, a la Seguridad Social, a los consumidores o usuarios, en los servicios financieros "on-line", informático, contable, inmobiliario, cometido a través de tarjetas bancarias...), que en numerosas ocasiones se encuentran íntimamente relacionadas con la corrupción y el blanqueo de capitales. Para los órganos e instituciones europeas, el fraude comprende conductas tan dispares como el contrabando de cigarrillos, la falsificación de euros, el desvío de ayudas comunitarias a fines distintos de los previamente acordados o las subvenciones a explotaciones agrícolas que no existen, pero en este ámbito los estudios y propuestas de armonización de los delitos relacionados con el fraude, la corrupción y el blanqueo de capitales han propiciado una mayor precisión sobre el alcance y los elementos esenciales de las citadas conductas delictivas. En las próximas páginas analizaremos los obstáculos que, durante décadas, han impedido una cooperación judicial ágil y efectiva en las investigaciones de las conductas fraudulentas, entendidas éstas en un sentido amplio y comprensivo tanto de delitos que afectan a intereses puramente nacionales como a los intereses financieros de las Comunidades Europeas y sus conductas afines.
Los Convenios del Consejo de Europa sobre Extradición (1957), Asistencia Judicial en Materia Penal (1959) y Blanqueo, Seguimiento, Embargo y Decomiso de los Productos del Delito (1990) han sido los comúnmente aplicados por las autoridades judiciales de los Estados miembros cuando, en el marco de un proceso penal, han necesitado poner a suPage 111 disposición a los presuntos autores del delito, solicitar la adopción de medidas cautelares de carácter patrimonial o la práctica en el extranjero de ciertas diligencias de investigación. Los tres Convenios obedecen a las fórmulas más tradicionales de cooperación interestatal: consideran la asistencia judicial como un acto de soberanía y condicionan su prestación al visto bueno último del Poder Ejecutivo, que puede denegarla atendiendo a las más variadas razones.
En el ámbito concreto de la lucha contra el fraude, los Convenios citados se han mostrado especialmente inadecuados por dos razones: a) han excluido de su ámbito de aplicación el delito fiscal y b) han permitido a los Estados parte diseñar en sus ordenamientos internos los trámites a seguir para la emisión y ejecución de las peticiones de cooperación judicial, y en general, el resultado han sido procedimientos de naturaleza consular o diplomática poco definidos, con amplias posibilidades de intervención de los Ministerios de Justicia y de Asuntos Exteriores y numerosas vías de impugnación y de recurso tanto en el Estado requirente como en el requerido. Junto a estos problemas que podríamos denominar generales a todas las formas de cooperación, algunas de ellas (obtención de pruebas, embargo cautelar de bienes, aseguramiento de prueba) han planteado complicaciones añadidas.
El delito fiscal ha estado tradicionalmente excluido del ámbito de aplicación de los Convenios sobre cooperación judicial penal, porque se ha considerado que se trataba de un tipo delictivo que protegía intereses puramente estatales y quedaba delimitado por las particularidades de cada Derecho Penal nacional6, de modo que las infracciones fiscales punibles en un Estado podían no serlo en absoluto en el país llamado a cooperar en su persecución. QUINTANO RIPOLLÉS consideraba, en este sentido, que su exclusión obedecía a razones similares a las que justificaban la de los delitos políticos y militares: las derivadas "de su carácter eminentemente fluctuante, acompasada su estructura a una determinada dirección financiera estatal, que cambia a cada momento, no tolerando la estructuración de tipologías cerradas y permanentes, las únicas susceptibles de procedimientos extradicionales"7.
Tanto el Convenio de Extradición como el de Asistencia Judicial en Materia Penal del Consejo de Europa han reflejado esta filosofía (art. 5 Convenio de Extradición; art. 2.1 Convenio Asistencia Judicial), lo cual ha tenido como consecuencia que, durante décadas, los procesos penales por delito fiscal en los que se ha precisado la extradición de sus presuntos autores o el bloqueo de cuentas bancarias en el extranjero se han encontrado con obstáculos insalvables.
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Sendos Protocolos posteriores han matizado esta exclusión: permiten la extradición (art. 2.1 del II Protocolo al Convenio de 1957) o el registro y embargo de bienes (2.1 del I Protocolo al Convenio de 1957) siempre y cuando se cumpla el principio de doble incriminación, el cual, además, no debe interpretarse en un sentido restrictivo: no puede denegarse la extradición o el registro y embargo de bienes "por el motivo de que la legislación de la parte requerida no imponga el mismo tipo de impuesto o de tasas o no contenga el mismo tipo de reglamentación en materia de impuestos y tasas, de aduana y de cambio, que la legislación de la parte requirente" (art. 2.2 II Protocolo al Convenio de Extradición, art. 2.2. I Protocolo al Convenio de Asistencia Judicial). Sin embargo, la tradicional exclusión del delito fiscal en los instrumentos de cooperación judicial penal ha pesado en la práctica de nuestros tribunales.
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