El régimen general de condicionalidad para la protección del presupuesto de la Unión Europea: ¿un mecanismo efectivo de garantía del estado de derecho en los estados miembros de la Unión Europea?

• Author: Jorge Urbaneja Cillán
• Position: Profesor de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales, Universidad de Alicante
• Pages: 139-199

Revista Española de Derecho Europeo

78-79 | Abril – Septiembre 2021

pp.139-199

Madrid, 2021

DOI:10.37417/REDE/num78-79_2021_670

© Marcial Pons Ediciones Jurídicas y Sociales

© Jorge Urbaneja Cillán

ISSN: 2695-7191

Recibido: 20/09/2021 | Aceptado: 12/10/2021

EL RÉGIMEN GENERAL DE CONDICIONALIDAD

PARA LA PROTECCIÓN DEL PRESUPUESTO

DE LA UNIÓN EUROPEA: ¿UN MECANISMO EFECTIVO

DE GARANTÍA DEL ESTADO DE DERECHO

EN LOS ESTADOS MIEMBROS DE LA UNIÓN EUROPEA?

GENERAL REGIME OF CONDITIONALITY FOR THE PROTECTION

OF THE EUROPEAN UNION BUDGET. AN EFFECTIVE MECHANISM

TO GUARANTEE THE RULE OF LAW IN THE MEMBER STATES

OF THE EUROPEAN UNION?

Jorge Urbaneja Cillán*

RESUMEN: La Unión Europea (UE) está haciendo frente a comportamientos en al-

gunos de sus Estados miembros que cuestionan gravemente los valores funda-

mentales del art. 2 TUE, en especial, el Estado de Derecho. Las reacciones de la

UE ante la crisis del Estado de Derecho se caracterizan por la ausencia de resulta-

dos en los procedimientos preventivos y sancionadores del art 7 TUE y por el pro-

tagonismo del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, que se ha pronunciado

sobre actuaciones estatales contrarias a la independencia judicial como elemento

* Profesor de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales, Univer-

sidad de Alicante. Correo-e: jorge.urbaneja@ua.es. ORCID ID: 0000-0001-9137-0864.

Trabajo elaborado en el marco de los proyectos de investigación “El respeto de los

Derechos Humanos la actividad exterior de las empresas españolas: retos y respues-

tas desde el Derecho Internacional”, Ministerio de Ciencia e Innovación (PID2019-

107311RB-100) y “Empresas transnacionales, responsabilidad social corporativa y

Derechos Humanos” (GV/2020/219-Generalitat Valenciana). Además, el presente tra-

bajo refleja, parcialmente, los resultados de la estancia de investigación realizada en

la Facultad de Derecho de la Universidad Nova de Lisboa (01/05/2021-31/07/2021).

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esencial del Estado de Derecho. Recientemente, el Reglamento 2020/2092 estable-

ce un régimen de condicionalidad para la protección del presupuesto de la UE,

exigiendo dos requisitos para su aplicación: la vulneración del Estado de Derecho

por un Estado miembro y que tal vulneración afecte o amenace con afectar la bue-

na gestión financiera del presupuesto de la Unión o la protección de los intereses

financieros de la Unión de “un modo suficientemente directo”.

PALABRAS CLAVE: Estado de Derecho; independencia judicial; presupuesto de la

Unión Europea; régimen general de condicionalidad del presupuesto de la Unión

Europea.

ABSTRACT: The European Union (EU) is facing behaviours in some of its member

states that seriously question the fundamental values of art. 2 TEU, especially the

rule of law. The EU’s reactions to the crisis of the rule of law are characterized by

the absence of results in the preventive and sanctioning procedures of art 7 TEU

and by the prominence of the Court of Justice of the European Union, which has

ruled on contrary state actions to judicial independence as an essential element

of the rule of law. Recently, Regulation 2020/2092 establishes a conditionality re-

gime for the protection of the EU budget, demanding two requirements for its

application: the violation of the rule of law by a Member State and that such vio-

lation affects or threatens to affect good management of the Union budget or the

protection of the Union’s financial interests in a “sufficiently direct way”.

KEYWORDS: Rule of law; judicial independence; budget of the European Union;

general regime of conditionality of the European Union budget.

SUMARIO: INTRODUCCIÓN.—1. EL ESTADO DE DERECHO COMO VALOR FUN-

DAMENTAL EN LA UNIÓN EUROPEA: 1.1. La compleja naturaleza del Estado

de Derecho en la Unión Europea. Su consolidación como valor justiciable 1.2. La

ineficacia de los mecanismos de control político. 1.3. El protagonismo del Tri-

bunal de Justicia: sus actuaciones en defensa de la independencia judicial como

elemento esencial del Estado de Derecho.—2. LA COMPLEJA PROPUESTA DE

VINCULAR EL ESTADO DE DERECHO Y EL PRESUPUESTO DE LA UNIÓN.—

3. LA GÉNESIS DEL MECANISMO DE CONDICIONALIDAD: EL PRINCIPIO

DE SOLIDARIDAD EN LA RESPUESTA A LA CRISIS ECONÓMICA DERIVADA

DE LA PANDEMIA: 3.1. La configuración de mecanismos de asistencia financiera

para la recuperación económica tras la pandemia. 3.2. El Instrumento de Recupe-

ración Europea (Next Generation EU). Características fundamentales.—4. EL RÉ-

GIMEN DE CONDICIONALIDAD PARA LA PROTECCIÓN DEL PRESUPUESTO

DE LA UNIÓN: 4.1. Un complejo acuerdo político. 4.2. Procedimiento y medidas

sancionatorias. 4.3. El controvertido acuerdo del Consejo Europeo de diciembre

de 2020. Su conexión con la revisión de la Decisión sobre Recursos Propios y con

la aprobación del MFP 2021-2027.—REFLEXIONES FINALES: UN MECANIS-

MO DE INCIERTO FUTURO.—FUENTES CITADAS.

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INTRODUCCIÓN

El Derecho de la Unión Europea (DUE) es un ordenamiento jurídico au-

tónomo que ha dado lugar a una red estructurada de principios, normas y

relaciones jurídicas mutuamente interdependientes que vinculan recíproca-

mente a la Unión y a sus Estados miembros. En particular, el DUE se “asienta

en la premisa fundamental de que cada Estado miembro comparte con todos

los demás Estados miembros, y reconoce que Estos comparten con él, una

serie de valores comunes en los que se fundamenta la Unión Europea, como

se precisa en el art. 2 del Tratado de la Unión Europea”. (Dictamen TJ 2/13;

Wightman y otros, 2018).

El Derecho originario identifica expresamente los valores que constituyen

la identidad de la UE 1, al establecer en el art. 2 TUE que “la Unión se funda-

menta en los valores de respeto de la dignidad humana, libertad, democracia,

igualdad, Estado de Derecho y respeto de los derechos humanos, incluidos

los derechos de las personas pertenecientes a minorías”. De este modo, la UE

se constituye en una comunidad de valores (Bar Cendón, 2014; Calliess, 2004),

que son comunes a todos los Estados miembros y que, por tanto, determinan

la actuación de los Estados y de las Instituciones, tanto en el ámbito interno

como externo 2.

Durante las últimas dos décadas, a pesar del carácter estructural de los va-

lores del art. 2 del Tratado de la Unión Europea (TUE), la Unión está haciendo

frente a comportamientos en algunos de sus Estados miembros (principal-

1 Declaración de Copenhague sobre la identidad europea, Bulletin of the European

Communities, diciembre, 1973, núm. 12, pp. 6-12. Esta Declaración adquiere especial

relevancia, ya que se formula inmediatamente tras la primera ampliación de 1973

(Dinamarca, Irlanda y el Reino Unido) y con la perspectiva de futuras ampliaciones.

Con esta Declaración, el “mensaje no podía ser más claro y contundente: pertenecer a

las Comunidades requiere un sistema representativo, una democracia pluralista, con

plena libertad de expresión, y procedimientos adecuados para hacer realmente efec-

tiva la protección de los derechos fundamentales” (Bar Cendón, 2014). Incluso algún

autor, ha situado en esta Declaración el germen del proceso de adhesión de la UE al

Convenio Europeo de Derechos Humanos y Libertades Fundamentales. (Costa, 2004;

Uría Gavilán, 2018).

2 Aunque no constituye el objeto del presente trabajo analizar la proyección de los

valores en la acción exterior de la UE, el Estado de Derecho, junto con la democracia y

la protección de los Derechos Humanos, aparecen como principios inspiradores de la

acción exterior de la UE, incluida la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC).

En concreto, el párrafo primero del art. 21.1 TUE establece expresamente que: “La

acción de la Unión en la escena internacional se basará en los principios que han

inspirado su creación, desarrollo y ampliación y que pretende fomentar en el resto del

mundo: la democracia, el Estado de Derecho, la universalidad e indivisibilidad de los

derechos humanos y de las libertades fundamentales, el respeto de la dignidad huma-

na, los principios de igualdad y solidaridad y el respeto de los principios de la Carta de

las Naciones Unidas y del Derecho internacional” (Cursiva propia). [Sobre los valores

de la UE en la acción exterior, véase Sánchez Ramos (2021)].