Regulation (EU) 2021/23 of the European Parliament and of the Council of 16 December 2020 on a framework for the recovery and resolution of central counterparties and amending Regulations (EU) No 1095/2010, (EU) No 648/2012, (EU) No 600/2014, (EU) No 806/2014 and (EU) 2015/2365 and Directives 2002/47/EC, 2004/25/EC, 2007/36/EC, 2014/59/EU and (EU) 2017/1132 (Text with EEA relevance)

Published date22 January 2021
Date of Signature16 December 2020
Subject MatterFreedom of establishment,Free movement of capital
Official Gazette PublicationOfficial Journal of the European Union, L 022, 22 January 2021
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22.1.2021 DE Amtsblatt der Europäischen Union L 22/1

VERORDNUNG (EU) 2021/23 DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS UND DES RATES

vom 16. Dezember 2020

über einen Rahmen für die Sanierung und Abwicklung zentraler Gegenparteien und zur Änderung der Verordnungen (EU) Nr. 1095/2010, (EU) Nr. 648/2012, (EU) Nr. 600/2014, (EU) Nr. 806/2014 und (EU) 2015/2365 sowie der Richtlinien 2002/47/EG, 2004/25/EG, 2007/36/EG, 2014/59/EU und (EU) 2017/1132

(Text von Bedeutung für den EWR)

DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DER RAT DER EUROPÄISCHEN UNION —

gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 114,

auf Vorschlag der Europäischen Kommission,

nach Zuleitung des Entwurfs des Gesetzgebungsakts an die nationalen Parlamente,

nach Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses (1),

nach Stellungnahme der Europäischen Zentralbank (2),

gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren (3),

in Erwägung nachstehender Gründe:

(1) Finanzmärkte sind für das Funktionieren moderner Volkswirtschaften von zentraler Bedeutung. Je stärker diese Märkte integriert sind, desto effizienter kann die Allokation der wirtschaftlichen Ressourcen erfolgen, wodurch die Wirtschaftsleistung angekurbelt werden kann. Um das Funktionieren des Binnenmarkts für Finanzdienstleistungen zu verbessern, muss es allerdings Verfahren geben, mit denen auf die Auswirkungen von Marktturbulenzen reagiert werden kann und die gewährleisten, dass auf diesem Markt tätige Finanzinstitute oder Finanzmarktinfrastrukturen, die sich in einer finanziellen Stresssituation befinden oder auszufallen drohen, nicht den gesamten Finanzmarkt destabilisieren und das Wachstum der Wirtschaft insgesamt bremsen.
(2) Zentrale Gegenparteien (central counterparties — im Folgenden „CCPs“) sind Schlüsselkomponenten der globalen Finanzmärkte; sie treten zwischen die Teilnehmer, fungieren für jeden Verkäufer als Käufer bzw. für jeden Käufer als Verkäufer und spielen eine wichtige Rolle bei der Verarbeitung von Finanztransaktionen und der Steuerung von Expositionen gegenüber verschiedenen Risiken, mit denen diese Transaktionen behaftet sind. CCPs zentralisieren die Transaktions- und Positionsabwicklung von Gegenparteien, kommen den durch die Transaktionen entstandenen Verpflichtungen nach und benötigen von ihren Mitgliedern angemessene Sicherheiten in Form von Einschusszahlungen und Beiträgen zu Ausfallfonds.
(3) Die Integration der Finanzmärkte in der Union hat dazu geführt, dass CCPs nicht mehr nur in erster Linie den inländischen Bedarf decken und inländische Märkte bedienen, sondern wichtige Knotenpunkte der Finanzmärkte der Union insgesamt geworden sind. Die in der Union zugelassenen CCPs nehmen heute das Clearing mehrerer Produktklassen vor, einschließlich börsennotierter und außerbörslicher (OTC-)Finanz- und Warenderivate, Barmittelbeteiligungen, Anleihen und anderer Produkte, etwa Pensionsgeschäfte. Sie bieten Dienstleistungen über die nationalen Grenzen hinweg einem breiten Spektrum an Finanz- und anderen Instituten in der gesamten Union an. Auch wenn einige CCPs sich weiterhin auf den inländischen Markt konzentrieren, sind sie alle mindestens in ihrem jeweiligen Heimatmarkt systemrelevant.
(4) Da ein signifikanter Teil des Finanzrisikos im Finanzsystem der Union von CCPs im Namen von Clearingmitgliedern und deren Kunden verarbeitet wird und sich dort konzentriert, ist es unabdingbar, dass CCPs wirksam reguliert und solide beaufsichtigt werden. In der Verordnung (EU) Nr. 648/2012 des Europäischen Parlaments und des Rates (4) ist festgelegt, dass in der Union zugelassene CCPs hohe aufsichtliche und organisatorische Standards sowie strenge Wohlverhaltensregeln einhalten müssen. Die zuständigen Behörden sind beauftragt, die Tätigkeiten von CCPs in vollem Umfang zu überwachen, wobei sie im Rahmen von Aufsichtskollegien bestehend aus den einschlägigen Behörden zusammenarbeiten, um ihre jeweiligen Aufgaben zu erfüllen. In Übereinstimmung mit den seit der Finanzkrise 2008 von den Staats- und Regierungschefs der G20 eingegangenen Verpflichtungen ist in der Verordnung (EU) Nr. 648/2012 außerdem festgelegt, dass standardisierte OTC-Derivate zentral von einer CCP gecleart werden müssen. Mit Inkrafttreten des verpflichtenden zentralen Clearings von OTC-Derivaten dürften das Volumen und die Bandbreite der Tätigkeiten von CCPs zunehmen, was wiederum die Risikomanagementstrategien von CCPs vor zusätzliche Herausforderungen stellen könnte.
(5) Die Verordnung (EU) Nr. 648/2012 hat dazu beigetragen, dass die CCPs und Finanzmärkte allgemein widerstandsfähiger gegen das breite Spektrum von Risiken geworden sind, die von CCPs verarbeitet werden und sich bei ihnen konzentrieren. Jedoch kann kein System von Vorschriften und Verfahren sicherstellen, dass die vorhandenen Ressourcen ausreichen, um die einem CCP aufgelaufenen Risiken — auch im Zusammenhang mit einem oder mehreren Ausfällen von Clearingmitgliedern — zu steuern. In einem von einer finanziellen Stresssituation oder drohenden Ausfällen geprägten Szenario sollten Finanzinstitute grundsätzlich regulären Insolvenzverfahren unterliegen. Wie die Finanzkrise 2008 jedoch gezeigt hat, können solche Verfahren insbesondere in Zeiten anhaltender wirtschaftlicher Instabilität und Unsicherheit Funktionen, die für die Wirtschaft kritisch sind, beeinträchtigen, was die Finanzstabilität gefährdet. Reguläre Insolvenzverfahren für Unternehmen gewährleisten möglicherweise nicht immer, dass rasch genug eingegriffen wird oder angemessene Prioritäten gesetzt werden, um die Kontinuität der kritischen Funktionen von Finanzinstituten sicherzustellen und auf diese Weise die Finanzstabilität zu wahren. Um solche negativen Folgen regulärer Insolvenzverfahren zu vermeiden, bedarf es eines besonderen Rahmens für die Abwicklung von CCPs.
(6) Die Finanzkrise 2008 hat deutlich gemacht, dass es an geeigneten Instrumenten zur Aufrechterhaltung der kritischen Funktionen ausfallender Finanzinstitute mangelt. Ferner hat sich gezeigt, dass geeignete Rahmenbedingungen fehlen, die eine Zusammenarbeit und Koordinierung der Behörden — insbesondere von Behörden in verschiedenen Mitgliedstaaten oder Rechtsräumen — ermöglichen und eine rasche Durchführung entschiedener Maßnahmen gewährleisten. In Ermangelung solcher Instrumente und entsprechender Rahmenbedingungen für die Zusammenarbeit und Koordinierung waren die Mitgliedstaaten gezwungen, Finanzinstitute unter Rückgriff auf öffentliche Mittel zu retten, um Ansteckungs- und Panikeffekte einzudämmen. Die CCPs haben zwar während der Finanzkrise 2008 keine direkte außerordentliche finanzielle Unterstützung aus öffentlichen Mitteln erhalten, wurden jedoch vor den Auswirkungen geschützt, die ansonsten mit in Schieflage geratenen Banken verbunden gewesen wären. Ein Rahmen für die Sanierung und Abwicklung von CCPs ergänzt den mit der Richtlinie 2014/59/EU des Europäischen Parlaments und des Rates (5) geschaffenen Rahmen für die Abwicklung von Banken und ist aus den genannten Gründen erforderlich, um bei ungeordneten Ausfällen die Abhängigkeit von Steuergeldern zu verhindern. Bei diesem Rahmen sollte auch Beachtung finden, dass CCPs aus anderen Gründen in ein Abwicklungsverfahren eintreten können als dem Ausfall eines oder mehrerer ihrer Clearingmitglieder.
(7) Ziel eines glaubwürdigen Sanierungs- und Abwicklungsrahmens ist es, im größtmöglichen Umfang dafür zu sorgen, dass CCPs Maßnahmen zur Überwindung finanzieller Stresssituation, Maßnahmen zur Aufrechterhaltung der kritischen Funktionen einer ausfallenden oder wahrscheinlich ausfallenden CCP, deren verbleibende Tätigkeiten im Rahmen eines regulären Insolvenzverfahrens liquidiert werden, sowie Maßnahmen zur Wahrung der Finanzstabilität und zur Vermeidung einer erheblichen Beeinträchtigung des Finanzsystems und dessen Fähigkeit, der Realwirtschaft zu dienen, bei gleichzeitiger Minimierung der Kosten des Ausfalls einer CCP für die Steuerzahler festgelegt werden. Ein Rahmen für die Sanierung und Abwicklung sorgt außerdem dafür, dass die CCPs und Behörden besser darauf vorbereitet sind, finanzielle Stresssituationen einzudämmen, und den Behörden weitere Informationen über die Vorbereitungen der CCPs auf Stressszenarien bereitgestellt werden. Darüber hinaus stattet der Rahmen die Behörden mit Befugnissen zur Vorbereitung einer möglichen Abwicklung einer CCP und zum koordinierten Umgang mit in Schieflage geratenen CCPs aus und trägt damit zum reibungslosen Funktionieren der Finanzmärkte bei.
(8) Derzeit gibt es keine harmonisierten Vorschriften für die Sanierung und Abwicklung von CCPs in der Union. Einige Mitgliedstaaten haben bereits Gesetzesänderungen verabschiedet, nach denen CCPs Sanierungspläne aufstellen müssen und mit denen Mechanismen zur Abwicklung ausfallender CCPs eingeführt werden. Darüber hinaus bestehen zwischen den Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten, die die Insolvenz von CCPs regeln, erhebliche inhaltliche und verfahrensmäßige Unterschiede. Das Fehlen gemeinsamer Voraussetzungen, Befugnisse und Verfahren für die Sanierung und Abwicklung von CCPs dürfte ein Hemmnis für das reibungslose Funktionieren des Binnenmarkts sein und eine Zusammenarbeit zwischen den nationalen Behörden beim Umgang mit dem Ausfall einer CCP und bei der Anwendung angemessener Verlustzuweisungsmechanismen auf ihre Clearingmitglieder in der Union und weltweit beeinträchtigen. Dies gilt insbesondere für Fälle, in denen nationale Behörden aufgrund verschiedener Ansätze nicht über dieselbe Kontrolle oder über die gleichen Abwicklungsmöglichkeiten für CCPs verfügen. Die unterschiedlichen Sanierungs- und Abwicklungsregelwerke könnten sich unterschiedlich auf CCPs, Clearingmitglieder und die Kunden der Clearingmitglieder in den Mitgliedstaaten auswirken und
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