Las relaciones entre los actos de los representantes de los gobiernos de los Estados miembros en el seno del Consejo y el sistema de normas comunitario

• Author: Miquel Palomares Amat
• Profession: Profesor titular de Derecho Internacional. Universidad de Barcelona

II. Las relaciones entre los actos de los representantes de los gobiernos de los Estados miembros y el sistema de normas comunitario

1. La sistematización y conceptualización doctrinal de los actos de los representantes de los gobiernos de los Estados miembros en el seno del Consejo en el marco del Derecho comunitario europeo

La unanimidad doctrinal en relación a los conceptos de Derecho originario y derivado desaparece cuando se plantea la sistematización, en relación al sistema de normas de Derecho comunitario, de otras categorías jurídicas tales como los actos de los representantes de los gobiernos de los Estados miembros en el seno del Consejo o los acuerdos contemplados en el artículo 293 del TCE. En este sentido, se alude, a efectos de sistematizar tales tipos de categorías normativas a actos normativos "sui generis⁵⁹"; actos atípicos de Derecho derivado⁶⁰; actos convencionales⁶¹ o internacionales⁶²; actos “cuasi-convencionales⁶³”; actos de los Estados Miembros, en contraposición a los actos comunitarios⁶⁴; acuerdos complementarios a los Tratados constitutivos⁶⁵; Derecho complementario⁶⁶; Derecho coadyuvante⁶⁷ o actos mixtos u otros actos⁶⁸.

Otros autores optan por no clasificar bajo ningún criterio general a estos actos y a los acuerdos concluidos entre los Estados miembros a partir del artículo 293 del TCE, sino que enumeran, como fuentes del Derecho comunitario, junto al Derecho primario y derivado, la costumbre, los principios generales, la jurisprudencia y el Derecho internacional general⁶⁹. Incluso los autores que se refieren al concepto general de Derecho complementario tampoco coinciden exactamente en los tipos de normas que deben clasificarse como tales⁷⁰. Algunas de estas clasificaciones han recibido críticas por parte de la doctrina. Así, por ejemplo, se ha señalado que la conceptualización de estos actos como fuentes atípicas de Derecho derivado es poco apropiada en la medida en que la validez de tales actos no se deriva de los Tratados constitutivos de forma directa⁷¹. Al mismo tiempo, el término Derecho complementario ha sido criticado por el hecho de que no refleja con claridad la subordinación a los Tratados constitutivos de los actos que formarían parte de este concepto⁷².

La doctrina, en general, responde de una forma un tanto dubitativa y poco categórica por lo que se refiere a la inclusión de tales actos en el ordenamiento jurídico comunitario. De este modo, se ha planteado que su inclusión en el ordenamiento jurídico comunitario plantea problemas de orden técnico y científico⁷³. Así, se ha señalado que sólo podrían considerarse Derecho comunitario en sentido amplio⁷⁴ o que formarían parte del “système des traités européens⁷⁵” o de “the Community legal order⁷⁶” o “Community Law⁷⁷” El Abogado General JACOBS en sus conclusiones generales en el marco de una Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de 1992 señaló que, en su opinión, no formarían parte del Derecho comunitario en sentido estricto sino del Acervo Comunitario⁷⁸. Otros autores, más concluyentes, se han pronunciado por su exclusión del ordenamiento jurídico comunitario, fundamentado su posición en razón de determinadas limitaciones de las competencias de las Comunidades, lo cual impide una adopción de una reglamentación auténticamente comunitaria⁷⁹. A partir de la consideración de factores tales como su objeto, la realización de los objetivos de las Comunidades⁸⁰, su inclusión en las Actas de Adhesión, la participación de las instituciones comunitarias mediante propuestas y el recurso a actos institucionales de ejecución⁸¹, ciertos autores defienden el carácter comunitario de esta categoría jurídica⁸². Asimismo, se ha considerado que tales actos se insertan en el ordenamiento jurídico comunitario en la medida en que reconocen expresamente la primacía del TCE⁸³.

2. Una relación de subordinación y complementariedad positiva respecto al Derecho originario

Los Tratados constitutivos de las Organizaciones internacionales reflejan una clara dimensión fundacional en la medida en que dan lugar a una nueva entidad dotada de unos objetivos, competencias e instituciones. De ello, ciertos autores se ha referido a una dimensión “constitucional” de dichos Tratados⁸⁴. En el marco comunitario, tanto la jurisprudencia⁸⁵ como la doctrina⁸⁶ han señalado este carácter constitucional. La doctrina ha destacado, para fundamentar dicho carácter constitucional, argumentos jurídicos tales como la vigencia indeterminada del TCE y del TCEEA o la ausencia de cláusulas de denuncia y retirada así como el hecho de que difícilmente puede inferirse tal posibilidad de la naturaleza de los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas, conforme a lo dispuesto por la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados en su artículo 56⁸⁷.

Del carácter fundacional de los Tratados constitutivos se deduce, en palabras de VANDERSANDEN y BARAV, que el denominado Derecho originario constituiría un bloque de legalidad comunitario, de forma que todo acto contrario a él debe ser anulado o declarado nulo⁸⁸. Asimismo, de dicha dimensión fundacional puede inferirse la primacía del Derecho originario respecto a acuerdos posteriores entre los Estados miembros.

En definitiva, a partir de lo anteriormente mencionado puede plantearse que las relaciones entre estos actos y el Derecho originario deben concebirse desde una óptica, en primer lugar, de subordinación y, en segundo lugar, de complementariedad positiva.

Esta relación de subordinación es especialmente clara en el caso de los acuerdos concluidos a partir del artículo 293 del TCE así como en otros acuerdos complementarios, cuya existencia se deriva de la previsión específica de los Tratados constitutivos o, en un sentido más amplio, de los objetivos de los Tratados. De hecho, el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, en su interpretación de alguno de estos convenios, ha reconocido, expresamente, su vinculación a los objetivos de los Tratados:

" ...la Convention doit être interpreté en tenant compte, à la fois du systeme et des objectifs qui li sont propes et son lien avec le Traité ⁸⁹ ."

De la misma forma, los actos de los representantes de los gobiernos de los Estados miembros en el seno del Consejo para ser compatibles con los Tratados constitutivos deben coadyuvar a los objetivos previstos en éstos. Por ello, dichos objetivos determinan, en cierta medida, el alcance y finalidad de estos actos⁹⁰. Además, sus funciones de ejecución de los Tratados o de concertación transitoria reflejarían la subordinación de esta categoría normativa a los Tratados constitutivos.

Desde una perspectiva jurídica, como ya se ha señalado anteriormente, el artículo 10 del TCE podría erigirse como el instrumento que establecería la obligación genérica a los Estados miembros de someterse, a la hora de elaborar un acto de este tipo a los objetivos comunitarios y velar por el interés común que se refleja en aquellos.

Por tanto, el Derecho originario constituiría el marco jurídico general de los actos de los representantes de los gobiernos de los Estados miembros en el seno del Consejo, por lo que respecta a los objetivos específicos perseguidos por este tipo de categorías normativas.

La práctica de dichos actos, analizada anteriormente, ha mostrado que estos actos y el Derecho originario son dos realidades en interacción, desplegando entre sí una influencia mutua. Por ello, cualquier relación de compatibilidad que se establezca entre estos actos y el Derecho originario debe consistir en una relación de complementariedad o de afectación positiva. La lógica que se desprende de la vinculación de tales actos a los objetivos de los Tratados así como la interpretación del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas acerca del Derecho originario, impiden cualquier modificación, alteración o afectación negativa a las disposiciones materiales o al mismo espíritu de los Tratados constitutivos. Así, toda relación compatible entre los actos de los representantes de los gobiernos de los Estados miembros en el seno del Consejo y el Derecho originario debería pasar por una función de desarrollo de los objetivos comunitarios. Y ello, sin desconocer la coincidencia entre los autores de los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas y de dichos actos. De lo contrario, las características específicas de los Tratados constitutivos, señaladas por el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, se diluirían. Las instituciones comunitarias se han pronunciado, mayoritariamente, a favor de esta interpretación. Así, por ejemplo, el Parlamento Europeo ha señalado:

"Considérant que, par conséquent, ces décisions se situent dans une domaine limite entre le droit international et le droit communautaire et que, d'une part, les règles de droit international, mais, d'autre part, aussi les dispositions du droit communautaire leur sont applicables ⁹¹ ".

La práctica ha generado algunos actos cuyo contenido plantea dificultades de compatibilidad con los Tratados constitutivos⁹². Asimismo, desde una óptica doctrinal se planteó la posibilidad de que actos intergubernamentales como son los actos de los representantes de los gobiernos de los Estados miembros en el seno del Consejo tuvieran un efecto de revisión de los Tratados Constitutivos, por lo que tales actos se calificaron como actos "omnipotentes⁹³”.

Sin embargo, el Tribunal de...