El respeto de la diversidad lingüística a través del art. 22 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea

• Date: 01 July 2012

EL RESPETO DE LA DIVERSIDAD LINGÜÍSTICA A

TRAVÉS DEL ART. 22 DE LA CARTA DE DERECHOS

FUNDAMENTALES DE LA UNIÓN EUROPEA*

XABIER ARZOZ SANTISTEBAN

..........................................................................................................................................................................

Profesor titular de Derecho Administrativo. Universidad del País Vasco, UPV/EHU

Revista Española de Derecho Europeo 43

Julio-Septiembre 2012

págs. 185 a 226

SUMARIO: I. INTRODUCCIÓN. II. LA INTENCIÓN ORIGINAL DETRÁS DEL ART. 22 CDF: LOS TRABAJOS DE LA

CONVENCIÓN. III. LAS FUENTES DE INSPIRACIÓN DEL ART. 22 CDF. IV. EL OBJETO DE PROTECCIÓN

DEL ART. 22 CDF: ¿IDENTIDAD NACIONAL O MINORÍAS LINGÜÍSTICAS?.A. La interpretación

del art. 22 CDF como derivación de la cláusula de respeto de la identidad nacional

de los Estados miembros. B. La interpretación del art. 22 CDF como cláusula de protec-

ción de las minorías. V. LA NATURALEZA Y EL CONTENIDO DEL ART. 22 CDF.A. La naturaleza

del art. 22 CDF: ¿principio o derecho?. B. El contenido o ámbito de protección del art.

22 CDF. 1. El ámbito negativo de protección. 2. El ámbito positivo de protección.

VI. CONCLUSIONES.

RESUMEN: Este artículo analiza las condiciones ABSTRACT: This article offers a preliminary legal

y limitaciones de la protección de la diversidad assessment of the conditions and limitations un-

lingüística en la Unión Europea de conformidad der which linguistic diversity is protected by Ar-

con el art. 22 de la Carta de Derechos Funda- ticle 22 of the Charter of Fundamental Rights. It

mentales de la UE. Se defiende que el art. 22 es is argued that Article 22 is a minority protection

una disposición de protección de las minorías, clause, since it addresses the most basic protec-

en cuanto que aborda las necesidades más bási- tion needs of minorities. It is further argued that

cas de protección de las minorías culturales, reli- Article 22 provides cultural, religious and lin-

giosas y lingüísticas, proporcionándoles el dere- guistic minorities with an enforceable right to

cho a preservar sus características como minoría non–interference on the part of the European

y a no padecer la interferencia de la Unión. Esta Union in order to preserve their minority charac-

* Una versión anterior de este trabajo fue publicada con el título de «The protection of

linguistic diversity through Article 22 of the Charter of Fundamental Rights», en ARZOZ,

X. (ed.), Respecting linguistic diversity in the European Union, John Benjamins, Ámsterdam,

2008, pp. 145-173.

186 REDE 2012 • 43 XABIER ARZOZ SANTISTEBAN

forma mínima de protección es congruente con teristics. This minimum form of protection is

la formulación débil del art. 22. consistent with the weak formulation of Article

22.

PALABRAS CLAVE: Diversidad lingüística, Unión KEYWORDS: Linguistic diversity, European

Europea, Carta de Derechos Fundamentales, mi- Union, Charter of Fundamental Rights, minori-

norías, protección. ties, protection.

Fecha recepción original: 20 de abril de 2012

Fecha aceptación: 14 de junio de 2012

I. INTRODUCCIÓN

La integración europea es un proceso lleno de ambivalencias. Puede con-

templarse por un lado como el caso más exitoso de integración supranacional,

que ha tenido lugar precisamente en el continente tradicionalmente más divi-

dido

1

. Al mismo tiempo un fuerte protagonismo de los Estados miembros como

Estados nacionales caracteriza el proyecto de integración europea. Algunas es-

trategias nacionales pueden haber sido moderadas gracias a la integración euro-

pea, pero los intereses nacionales tienen todavía un papel dominante en dicho

proceso y, lo que es más importante, los Estados miembros pretenden retener

ese papel por largo tiempo. Puede parecer una paradoja que el predominio de

los intereses del Estado nacional tienda a ser cada vez más evidente en una

organización supranacional como la Unión Europea que en las organizaciones

internacionales clásicas. Las organizaciones supranacionales aspiran primordial-

mente a dotarse de normas vinculantes y de políticas comunes; por ello, «en el

seno de la integración europea es más difícil escapar a soluciones diluidas que

están a medio camino entre los instrumentos políticos y los cuasi jurídicos»,

por lo que «un compromiso inicial con las cuestiones de las minorías parece

ser, desde un punto de vista político, más difícil de alcanzar que en el contexto

internacional tradicional»

2

.

La introducción de un compromiso explícito de la Unión Europea con el

respeto de la identidad nacional de los Estados miembros (antiguo art. 6.3 TUE,

actual art. 4.2 TUE) ejemplifica la visión, si no «estatocentrista», sí «estatosensi-

ble» del proceso de integración. La elaboración y el alcance del art. 22 de la

Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea (CDF, en adelante)

pueden ilustrar también las ambivalencias antes mencionadas. Los Estados

miembros exigen a la Unión el respeto de sus identidades nacionales, sea lo que

1. Un proceso de integración cuyo éxito no se restringe a los logros en el plano de la

institucionalización política formal. Como se ha observado, «por primera vez en más de

200 años, existe un grado extraordinario de convergencia ideológica a lo largo y ancho

de Europa». Vid. POGÁNY, I., «Refashioning Rights in Central and Eastern Europe: Some

Implications for the Region’s Roma», European Public Law, nº1, 2004, pp. 85-106, aquí

89.

2. TOGGENBURG, G., «A Rough Orientation through a Delicate Relationship: The European

Union’s Endeavours for (its) Minorities». European Integration Online Papers (EIoP), nº

22, 2000, p. 1 (http://eiop.or.at/eiop/texte/2000-016a.htm).

EL RESPETO DE LA DIVERSIDAD LINGU

¨I

´STICA A TRAVE

´S DEL ...

ello signifique, pero se sienten incómodos o inseguros a la hora de establecer

un requisito similar en cuanto al respeto de las identidades subestatales o mino-

ritarias. De hecho la emergencia y la conformación jurídica de la protección de

las minorías han resultado más complejas en el contexto de la Unión Europea

que en otras organizaciones internacionales (Consejo de Europa, OSCE). En

una organización internacional clásica, un Estado no necesita, y a menudo no

puede, impedir la elaboración de un instrumento jurídico para la protección de

las minorías que al final del proceso quedará abierto a la firma y ratificación de

los Estados que lo deseen. En una organización supranacional, en cambio, un

Estado miembro que desee impedir un determinado desarrollo que considere

incompatible con su tradición o su ideología estatal procurará, y a menudo

podrá, vetar una evolución no deseada.

La Unión Europea abordó por primera vez la cuestión de las minorías

cuando comenzó a prestar ayuda a la transformación de los Estados postcomu-

nistas a partir de 1989, con la finalidad mediata de preparar su propia amplia-

ción hacia el Centro y el Este de Europa. Aunque puede haber sido influyente

en cierto grado en algunos procesos desarrollados en esa parte de Europa, la

preocupación por la protección de las minorías alcanzó en el ordenamiento

jurídico de la Unión un estatuto meramente político y no jurídico y se confinó

al ámbito de influencia exterior de la Unión Europea

3

. La necesidad de «respeto

y protección de las minorías» no se integró en el hard law

4

de la Unión Europea

y solamente fue considerada como condición necesaria para la adhesión de los

Estados de Europa central y oriental

5

. Por el momento no podemos pronosticar

con qué grado de seriedad y de coherencia la Unión Europea abordará y vigilará

la cuestión de las minorías en los próximos años, y cómo reaccionarán los

«nuevos» Estados miembros ante eventuales esfuerzos renovados por imponer

3. Sobre la cuestión puede verse BLUMENWITZ, D., GORNIG, G. H. y MURSWIEK, D. (eds.), Der

Beitritt der Staaten Ostmitteleuropas zur Europäischen Union und die Rechte der deutschen

Volksgruppen und Minderheiten sowie der Vertriebenen, Colonia, Verlag Wissenschaft und

Politik, 1997; KEATING, M., «La integración europea y la cuestión de las nacionalidades»,

Revista Española de Ciencia Política, nº16, 2007, pp. 9-35; AHMED, T., The Impact of EU

Law on Minority Rights, Oxford, Hart, 2011.

4. Algunos autores consideran a los derechos de las minorías como una norma controver-

tida en el presente estadio de desarrollo del Derecho de la Unión, no integrante del

acquis communautaire. Véase SCHWELLNUSS, G., «Much Ado about Nothing? Minority

Protection and the EU Charter of Fundamental Rights», ConWEB, nº5, 2001 (http://

les1.man.ac.uk/conweb/); WIENER, A. y SCHWELLNUSS, G., «Contested Norms in the Pro-

cess of EU Enlargement: Non–Discrimination and Minority Rights», ConWEB, nº2, 2004

(http://les1.man.ac.uk/conweb/).

5. Con respecto a la «condicionalidad» y la eterna cuestión de los dobles estándares, véase

de WITTE, B., «Politics versus Law in the EU’s Approach to Ethnic Minorities», EUI

working paper, RSCAS, nº4, 2000; VAN DEN BERGHE, F., «The European Union and the

Protection of Minorities: How Real is the Alleged Double Standard?» Yearbook of Euro-

pean Law, nº22, 2003, pp. 155-202; SASSE, G., «EU Conditionality and Minority Rights:

Translating the Copenhagen Criterion into Policy», EUI working paper, RSCAS, nº16,

2005. Un análisis comprensivo de todo el ámbito de la condicionalidad se puede ver en

FIERRO, E., The EU’s Approach to Human Rights Conditionality in Practice, Martinus Nij-

hoff, La Haya, 2003.

187