Le procedure di rinvio pregiudiziale ai tribunali internazionali regionali

• Author: Roberto Virzo
• Profession: Ricercatore di Diritto internazionale nell'Università degli Studi del Sannio; Docente di Organizzazioni internazionali nella LUISS 'Guido Carli' di Roma.
• Pages: 317-344

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1. È generalmente condivisa¹ l’opinione secondo la quale la Corte di giustizia dell’Unione europea (già Corte di giustizia delle Comunità europee)² abbia potuto pronunciarsi su principi incidenti in maniera significativa sullo sviluppo del processo di integrazione europea soprattutto nell’esercizio della sua competenza in via

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   pregiudiziale³. Si sottolinea che “il successo [del rinvio pregiudiziale] è palese. Grazie al dialogo tra giudici sono stati definiti, uno ad uno, i tratti genetici del nuovo ordinamento: l’effetto diretto, il primato del diritto comunitario (…), l’effettività, l’equivalenza e molti altri principi che articolano il sistema giuridico dell’Unione”⁴.

   Tale “dialogo” è, del resto, espressione della cooperazione tra giudici nazionali e giudici della organizzazione sopranazionale europea che la procedura del rinvio pregiudiziale tende a instaurare. Quest’ultima, invero, costituisce uno strumento essenziale dell’ordinamento dell’Unione europea (UE) in cui, per un verso, è il giudice nazionale ad esserne il “giudice comune”⁵, il giudice in primo luogo “incaricato dell’applicazione”⁶ del diritto UE. Per altro verso, è la Corte di giustizia a dover assicurare l’uniforme interpretazione e la corretta applicazione del diritto UE negli ordinamenti dei ventisette Stati membri.

   Sicché attraverso la procedura del rinvio pregiudiziale si soddisfano, al contempo, l’esigenza che il giudice nazionale, nell’adempimento della funzione summenzionata, si avvalga dell’ausilio della Corte di giustizia e – stabilendo l’art. 267, 3° comma TFUE l’obbligo per il giudice nazionale di ultima istanza di rimettere alla Corte di giustizia le questioni di interpretazione del diritto dell’UE o di validità dei suoi atti – le esigenze sia di uniforme interpretazione del diritto UE sia di salvaguardia dell’accentramento, nella Corte di giustizia, del controllo di legittimità degli atti di cui all’art. 267 TFUE. I quali atti, come è noto, non possono essere dichiarati invalidi, “autarchicamente”, da alcun giudice nazionale, anche se non di ultima istanza⁷.

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   Lo “straordinario successo”⁸ del ricorso alla competenza pregiudiziale della Corte di giustizia e l’importanza per l’evoluzione dell’ordinamento dell’Unione europea di molte delle sentenze rese nell’esercizio di siffatta competenza sono tra i fattori che concorrono a spiegare perché in trattati istitutivi di sistemi regionali di integrazione economica o di organizzazioni di armonizzazione del diritto − che risultino in diversa misura ispirati, anche, ai previgenti TCEE⁹ o TCE¹⁰ −, ovvero in appositi protocolli a detti trattati, siano stabilite procedure di cooperazione giudiziaria tra giurisdizioni nazionali, da un lato, e organi giurisdizionali internazionali, dall’altro.

   Tra le procedure di cooperazione giudiziaria che si esamineranno nel corso del presente lavoro¹¹, alcune (quelle del MERCOSUR¹² e quella valevole per gli Stati EFTA¹³ dello Spazio economico europeo)¹⁴ sono qualificabili come consultative, giacché l’organo richiesto emette un parere sulla questione sottopostagli. Un’altra (quella dell’OHADA¹⁵) è qualificabile, al contempo, come consultativa e di “cassazione”, poiché la Corte comune di giustizia e di arbitrato (CCJA) può anche annullare una sentenza del giudice nazionale contrastante con il diritto dell’organizzazione regionale di integrazione economica¹⁶. Altre (quelle dell’ECOWAS¹⁷, del SICA¹⁸, della CARICOM¹⁹, della SADC²⁰, del BENELUX²¹, dell’EAC²², della COMESA²³, della CAN²⁴, dell’UEMOA²⁵ e della CEMAC²⁶, nonché, come si è detto, quella dell’UE)²⁷, infine, si caratterizzano per

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   l’attribuzione di una competenza pregiudiziale ad un tribunale internazionale, il quale decide con sentenza sulla questione rimessagli dal giudice nazionale.

   Trattandosi di procedure eterogenee²⁸, nel prosieguo del lavoro ci si intende chiedere quali modelli di cooperazione tra giudici interni e internazionali, a prescindere dall’effettivo ricorso che ne sia stato fatto, appaiano suscettibili di poter maggiormente contribuire alla finalità della integrazione regionale; obiettivo che tutti gli accordi o le organizzazioni considerati – ancorché, a loro volta, classificabili in diverse tipologie – si prefiggono, quantomeno implicitamente, di perseguire. L’analisi permetterà, inoltre, di tornare, ai soli fini della comparazione²⁹,

   su aspetti della competenza in via pregiudiziale della Corte di giustizia dell’Unione europea, alcuni dei quali sinteticamente rammentati nel presente paragrafo.

2. Alcuni accordi regionali di integrazione economica e il Trattato costitutivo dell’Organizzazione per l’armonizzazione del diritto commerciale in Africa³⁰

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   prevedono che alle Corti o ai tribunali da essi istituiti sia attribuita, tra le altre competenze, una speciale funzione consultiva che consenta loro di rendere pareri su richiesta degli organi giurisdizionali nazionali a ciò autorizzati.

   Partendo dal sistema MERCOSUR, si osserva che, ai sensi dell’art. 2 del Regolamento del Protocollo di Olivos sulla soluzione delle controversie³¹, sono legittimati a chiedere un parere al Tribunale permanente di revisione (TPR)³² gli

   Stati membri, le istituzioni del MERCOSUR dotate di poteri decisionali e, appunto, “los Tribunales Superiores de los Estados Partes con jurisdicción nacional”. Tuttavia, quando la richiesta proviene dagli organi giurisdizionali nazionali, il parere può avere ad oggetto esclusivamente questioni di interpretazione del diritto primario o derivato del MERCOSUR sollevate in un procedimento pendente dinanzi ad essi e caratterizzate da un nesso di pregiudizialità con quest’ultimo³³.

   La natura non vincolante del parere è stata criticata dal TPR nella opinión consultiva 1/2007³⁴, in cui esso si è altresì sforzato di ravvisare alcune analogie tra la competenza consultiva che gli è stata attribuita e la competenza pregiudiziale di alcuni tribunali di organizzazioni regionali di integrazione economica³⁵,

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   in particolare della Corte di giustizia (delle Comunità europee)³⁶ e del Tribunale di giustizia della Comunità andina³⁷ (TJCA).

   Sempre nella opinión consultiva 1/2007 il Tribunale si è espresso nel senso della non conformità con il diritto MERCOSUR del Regolamento relativo alla procedura di richiesta da parte dei tribunali nazionali di ultima istanza di pareri consultivi³⁸. Secondo il TPR, soprattutto l’art. 1, 2° comma di detto Regolamento “viola flagrantemente las normas del MERCOSUR (…) porque de ninguna manera establece un mecanismo que asegure la uniforme interpretación del Derecho del MERCOSUR en los Estados Partes, dejando a cada país la regulación de las mismas en cuanto al trámite interno se refiere, así como otorgando poderes a cada Corte Suprema de Justicia a la hora de tramitar las opiniones consultivas”³⁹.

   Peraltro, proprio il conferimento ai singoli Stati membri della competenza a stabilire le regole procedurali riguardanti la richiesta del parere, ha avuto un’ulteriore conseguenza valutata negativamente dal TPR⁴⁰. Infatti, poiché in forza della relativa normativa paraguaiana, la opinión consultiva 1/2007 era stata sollecitata al TPR dal Ministero degli affari esteri del Paraguay, al quale la Corte suprema di tale Paese aveva richiesto di domandare il parere, il Ministero si poneva come un inaccettabile filtro tra l’organo giurisdizionale interno e il TPR.

3. Anche in considerazione dei rilevi mossi dal Tribunale permanente di revisione del MERCOSUR, rispetto alle disposizioni sulla funzione consultiva di quest’ultimo previste dal regolamento sul Protocollo di Olivos, risultano senz’altro più sofisticati i sistemi di cooperazione tra giudici nazionali e tribunali internazionali predisposti in ambito EFTA e OHADA.

   Si consideri anzitutto l’Accordo tra Stati EFTA relativo all’istituzione di un’Autorità di sorveglianza e di una Corte di giustizia (ESA/Court Agreement), il quale è attuativo dall’art. 108 dell’Accordo sullo Spazio economico europeo (SEE)⁴¹.

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   L’art. 34 ESA/Court Agreement fonda la competenza consultiva della Corte EFTA, prevedendo, al 2° comma, che un organo giurisdizionale di uno degli Stati EFTA parti dell’Accordo⁴² può reputare necessario, per la definizione di una questione di interpretazione del Trattato SEE sollevata dinanzi ad esso, domandare un parere alla Corte EFTA.

   Dalla lettura della disposizione, oltre alla natura meramente consultiva della funzione esercitata dalla Corte EFTA⁴³, limitata peraltro alla sola interpretazione dell’Accordo SEE, si evince che, anche in questo caso, la richiesta del parere è sempre facoltativa. Infatti l’art. 34 dell’ESA/Court Agreement non impone agli organi giurisdizionali nazionali, inclusi quelli “avverso le cui decisioni non possa proporsi un ricorso giurisdizionale di diritto interno”⁴⁴, di domandare alla Corte EFTA pareri sulle questioni di interpretazione dell’Accordo SEE che assumano rilevanza dinanzi ad essi⁴⁵. È pertanto da escludersi che la ratio della disposizione sia principalmente quella di assicurare l’uniforme interpretazione dell’Accordo SEE nei tre Stati EFTA parti dell’ESA Court/Agreement⁴⁶.

   Tuttavia, un tribunale nazionale competente a pronunciarsi in ultimo grado, pur se non obbligato dall’art. 34 ESA/Court Agreement, potrebbe essere indotto a ricorrere alla descritta procedura consultiva per evitare che una sua decisione definitiva contrasti con l’Accordo SEE e provochi, quindi, una iniziativa dell’Au-

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   torità di sorveglianza. Invero, ai sensi dell’art. 31 ESA/Court Agreement – il quale è modellato sull’attuale art. 258 TFUE –, l’Autorità di sorveglianza può avviare una procedura di infrazione nei confronti di uno Stato membro che, a suo giudizio, “has failed to fulfil an obligation under the EEA or of this Agreement”. Ebbene, è da ritenersi che qualora l’Istituzione reputi perpetrata una siffatta violazione proprio a causa della decisione contrastante con l’Accordo SEE resa da un organo giurisdizionale di uno...