Il processo di integrazione europea e il ruolo delle istituzioni nell’ambito della politica migratoria dell’Unione alla luce dei Trattati di riforma

• Author: Federica Morrone
• Position: Assegnista di ricerca in Diritto internazionale nell’Università della Calabria
• Pages: 611-638

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@1. Introduzione

1. Il presente contributo si propone di ricostruire la disciplina relativa alla politica migratoria comune alla luce delle modifiche introdotte dal Trattato di Amsterdam del 1997 che hanno rivoluzionato l’assetto normativo preesistente, “comunitarizzando” i settori relativi all’immigrazione e alla libera circolazione delle persone (precedentemente disciplinati a livello intergovernativo nel terzo pilastro), fino ai più recenti sviluppi del processo di integrazione che hanno condotto ad una ridefinizione dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia fondato sulla necessità di garantire una maggiore tutela dei diritti fondamentali dell’individuo.

In quest’ottica, particolare rilevanza assume l’analisi del contenuto dei Trattati di riforma firmati a Lisbona il 13 dicembre 2007 con riferimento alla disciplina materiale contenuta nel titolo V “Spazio di libertà, sicurezza e giustizia” (limitatamente al capo II) e alle misure relative ai controlli alle frontiere, all’asilo e all’immigrazione, nonché della Carta dei diritti fondamentali¹.Page 612 Particolare attenzione, inoltre, sarà dedicata alle procedure decisionali per l’adozione di atti ex titolo IV (che tendono verso un rafforzamento del ruolo del Parlamento europeo) e alla estensione della competenza della Corte di giustizia alle materie riguardanti lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia con particolare riguardo alle questioni pregiudiziali.

@2. Gli aspetti generali della politica migratoria comune: dalla cooperazione intergovernativa alla “comunitarizzazione” dei settori relativi all’immigrazione e alle altre politiche connesse con la libera circolazione delle persone

2. Per lungo tempo il trattamento dei cittadini di Stati terzi è stato considerato, in linea di principio, un settore estraneo alla realizzazione delle finalità del mercato comune: la disciplina della condizione giuridica di questi individui era pertanto ritenuta di esclusiva competenza degli Stati membri. Tuttavia, in considerazione dell’impatto che le politiche migratorie nazionali hanno determinato in relazione a materie, quali l’occupazione e le condizioni di vita e di lavoro all’interno della Comunità, la nozione di libera circolazione delle persone (e, mutatis mutandis, di lavoratori)² non poteva essere riferita esclusivamente aiPage 613 cittadini degli Stati membri, ma anche ai cittadini di Paesi terzi che intendano svolgere un’attività lavorativa subordinata o autonoma sul territorio di uno Stato membro ovvero esercitare il diritto alla libera prestazione di un servizio nella Comunità stessa³. Inoltre, la presenza di cittadini extracomunitari⁴ sul territorio dell’Unione può essere ricondotta ad un altro fenomeno che solo trasversalmente riguarda il mercato comune, ovvero la condizione di coloro i quali presentano domanda per ottenere il ricongiungimento con un proprio familiare residente sul territorio di uno degli Stati membri. L’ingresso dei cittadini di Paesi terzi nel territorio dell’Unione a scopo di riunificazione familiare costituisce, infatti, la forma più diffusa e costante di immigrazione⁵.

Sulla base di simili considerazioni, non pare azzardato sostenere che il principio della libera circolazione delle persone all’interno della Comunità potrà dirsi realizzato pienamente non soltanto attraverso la graduale eliminazione delle frontiere interne, ma soprattutto una migliore gestione dei flussi migratori provenienti da Paesi terzi.

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Tale obiettivo è stato perseguito inizialmente dagli Stati membri attraverso strumenti riconducibili alla cooperazione intergovernativa. In un primo momento, infatti, gli Stati membri, riluttanti ad attribuire alla Comunità europea competenze specifiche riguardo all’ingresso e al soggiorno di cittadini di Stati terzi, hanno preferito procedere al di fuori dell’ambito comunitario, adottando nel 1990 la Convenzione di applicazione dell’Accordo di Schengen (1985)⁶ ed avviando, così, una stretta collaborazione nei settori dell’asilo e dell’immigrazione. Successivamente, con l’adozione del Trattato di Maastricht la politica migratoria⁷ è stata definita una questione di interesse comune nell’ambito del terzo pilastro dell’UE dedicato alla giustizia e agli affari interni⁸ (titolo VI TUE)⁹. Con l’art. 100C, fu inoltre affidato alla Comunità il compito di determinare, con deliberazioni a maggioranza qualificata, i Paesi terzi ai cui cittadini era richiesto un visto di ingresso per entrare nell’Unione. L’insieme della materia fu però inserito nel terzo pilastro e, dunque, ricondotto alla cooperazione tra governi. La questione dell’attraversamento delle frontiere esterne e delle politiche migratorie veniva sottratta sia alla normativa comunitaria che al controllo della Corte di giustizia e affidata invece a procedure intergovernative.

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Con il Trattato di Amsterdam le questioni migratorie, oggetto della cooperazione tra Stati membri nell’ambito del terzo pilastro dell’UE, vengono “comunitarizzate”¹⁰. Il titolo IV del Trattato CE (articoli 61-69), infatti, attribuisce alle istituzioni comunitarie un’ampia competenza in materia di “visti, asilo, immigrazione ed altre politiche connesse con la libera circolazione delle persone”¹¹ se pur con una serie di limiti di natura procedurale previsti in un primo periodo transitorio (terminato il 30 aprile 2004)¹². Alla Comunità viene attribuitaPage 616 la competenza ad adottare normative riguardanti i controlli alle frontiere degli Stati membri, l’immigrazione irregolare, le procedure e le condizioni per il rilascio dei visti da parte degli Stati membri, nonché a stabilire norme minime sulle procedure applicabili negli Stati membri per la concessione o la revoca dello status di rifugiato¹³. Tuttavia, come osservato in dottrina, le disposizioni contenute nel titolo IV pongono taluni problemi interpretativi allorché non vengano menzionati espressamente quei profili (es. l’allontanamento o il controllo dei flussi migratori espulsione) che pur rientrano nella politica migratoria¹⁴.

Il trasferimento di competenze dagli Stati membri alla Comunità nei settori dell’immigrazione e dell’asilo non ha impedito la diffusione di forme di integrazione differenziata. L’art. 69 TCE precisa, infatti, che il titolo IV si applica nel rispetto delle disposizioni dei protocolli allegati che disciplinano la posizione “derogatoria” di taluni Stati membri con riferimento ai settori contemplati dal medesimo titolo. In particolare, occorre ricordare l’adozione del Protocollo alle-Page 617gato al TUE e al TCE che autorizza taluni Stati ad instaurare tra loro una cooperazione rafforzata nel campo di applicazione degli Accordi di Schengen¹⁵. Inoltre, v’è da segnalare la posizione di quei Paesi, tra i quali Regno Unito e Irlanda, che non prendono parte alle procedure decisionali con cui il Consiglio adotta le misure proposte a norma del titolo IV TCE¹⁶, se non a seguito della notifica al Consiglio e alla Commissione dell’intenzione di accettare una misura già adottata (art. 4). Tuttavia, solo nel caso dell’Irlanda è prevista la possibilità di sottrarsi all’applicazione del Protocollo e quindi di diventare destinataria delle norme previste dal titolo IV (art. 8).

Per quanto riguarda la Danimarca, il Protocollo di riferimento¹⁷ prevede che essa non partecipi all’adozione delle misure proposte a norma del titolo IV (art. 1), né che sia destinataria delle sue disposizioni, degli accordi internazionali conclusi dalla Comunità (a norma del suddetto titolo) e delle decisioni della Corte di giustizia sull’interpretazione di tali disposizioni o misure (art. 2)¹⁸. Tale disciplina, tuttavia, non si applica agli atti che determinano quali siano i Paesi terzi i cui cittadini devono essere in possesso di un visto all’atto dell’attraversamento delle frontiere esterne degli Stati membri e quelli relativi all’instaurazione di un modello per i visti ex art. 62, n. 2, lett. b) TCE (art. 4).

Pur nell’impossibilità di definire in tal sede tutte le situazioni derogatorie, complesse ed articolate, in cui tali Stati membri operano, non vi è dubbio che esse diano luogo ad una frammentazione nell’applicazione del diritto comunitario nei settori dell’immigrazione e dell’asilo¹⁹.

@3. La disciplina relativa all’ingresso e al soggiorno di cittadini dei Paesi terzi. Dal Trattato di Amsterdam ai Trattati di Lisbona

3. La disciplina contenuta nel titolo IV TCE, com’è noto, prevede l’adozione di una serie di misure in materia di libera circolazione delle persone, asilo, immi-Page 618grazione e salvaguardia dei diritti dei cittadini di Stati terzi (art. 61, lett. a e b)²⁰ allo scopo di “istituire progressivamente uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia”. Con le modifiche apportate dai Trattati di riforma le politiche dei controlli alle frontiere, dell’asilo e dell’immigrazione diventano parte integrante di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia “unificato”²¹. V’è da osservare, infatti, che il Trattato sul funzionamento dell’UE (di seguito “TFUE”) introduce il titolo V denominato “Spazio di libertà, sicurezza e giustizia” (articoli 67-89) che sostituisce il vigente “relativo a visti, asilo, immigrazione ed altre politiche connesse con la libera circolazione delle persone” incorporando le materie sinora disciplinate nell’ambito del terzo pilastro dell’UE.

Il nuovo titolo è costituito da cinque capi concernenti rispettivamente: le “Disposizioni generali” (capo I); le “Politiche relative ai controlli alle frontiere, all’asilo e all’immigrazione” (capo II); la “Cooperazione giudiziaria in materia civile” (capo III); la “Cooperazione giudiziaria in materia penale” (capo IV) e la “Cooperazione di polizia” (capo V)²². A nostro avviso, l’inserimento dei settori precedentemente contemplati nel terzo pilastro nel titolo V TFUE non soltanto tende alla realizzazione dell’obiettivo perseguito dall’art. 3, par. 2 del TUE modificato secondo cui “l’Unione offre ai suoi cittadini uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia senza...